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24
Ago
2014

Ponencia del Prof. García Diaz al XI Congreso

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La revalorización de las pensiones públicas en España

Ponencia presentada en el

XI Congreso nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social

Madrid 23 y 24 de octubre de 2014

 

1        Introducción. 2

2        Fórmulas de revalorización de las pensiones públicas. 3

3        La revalorización de pensiones en España en 1986-2012. 5

4        Variables con influencia sobre el sistema público de pensiones español en el futuro  8

5        Cambios recientes en la legislación sobre actualización anual de las pensiones públicas  13

6        Conclusiones. 16

 

 

 

 

 

 

Elaboración: Miguel Ángel García Díaz

Profesor colaborador departamento Economía Aplicada II de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid

 

1       Introducción

 

La pensión constituye una renta de sustitución de las personas cuando finalizan su vida profesional activa que, como objetivo deseable, debería permitir al receptor mantener un nivel de vida similar al que tenía cuando estaba trabajando o, como mínimo alcanzar un nivel de vida razonablemente cercano al considerado estándar en el lugar de residencia.

 

El origen, forma de acceso y cuantía de una pensión vienen determinados en buena parte por el sistema de ahorro elegido por la sociedad. El abanico de posibilidades teóricas se puede sintetizar en dos modelos, el sistema de reparto entre generaciones y la capitalización individual, y dos formas de gestión, la pública y la privada (Serrano, García y Bravo[1]). A su vez, el sistema de reparto puede tener un diseño contributivo a partir de las aportaciones realizadas por el trabajador mediante el pago de una parte de sus ingresos anuales concretados en las cotizaciones sociales creadas para ese fin[2], y el universal, en el que la pensión no tiene ninguna relación con la aportación previa realizada por el trabajador durante su vida profesional que habitualmente se traduce en una pensión única (zócalo) no demasiado elevada (García, 2013[3]).

 

El modelo elegido determina el origen de los recursos dirigidos al pago de las pensiones (cuotas sociales, impuestos y otras aportaciones personales) y de forma indirecta, condiciona las decisiones de ahorro (y consumo) de las personas durante su ciclo vital.

 

Cualquiera de los modelos posibles cuenta entre sus objetivos principales facilitar una pensión suficiente. Un objetivo, por otra parte, complicado de alcanzar cuando ni siquiera hay consenso generalizado sobre la interpretación de ese término. En todo caso, la experiencia demuestra la extrema dificultad de conseguir con cualquier sistema una pensión idéntica a la renta media percibida durante la etapa laboral activa (tasa de reposición del cien por cien) debido a las elevadas aportaciones necesarias. El punto de partida para valorar cualquier sistema será, por tanto, la posibilidad de alcanzar una pensión razonablemente cercana a la renta anterior a la jubilación.

 

 

Todos los sistemas de pensiones constituyen una transferencia de renta desde la población activa hacia quienes la han finalizado; en el sistema de reparto al dirigir a los pensionistas una parte de la renta que se genera cada año, y en el de capitalización a través de la venta de activos mobiliarios e inmobiliarios que realizan quienes se jubilan y debe comprar el resto de la sociedad (nacional o internacional). Ambos modelos están expuestos por igual a los problemas relacionados con el reducido crecimiento y el envejecimiento de la población.

 

En el debate sobre pensiones es conveniente recordar que el objetivo de suficiencia de la prestación recibida, la mayor preocupación individual, está acompañado de otros no menos importantes que tienen una incidencia global. Cualquier sistema de pensiones debe ser sostenible financieramente a largo plazo porque de otra manera, se produce una distribución desequilibrada de los esfuerzos y de la recompensa obtenida, y además, debe colaborar a conseguir un comportamiento sano de las relaciones económicas con objeto de alcanzar un buen uso de los recursos disponibles para fortalecer el crecimiento de la actividad económica. Los objetivos de suficiencia, sostenibilidad financiera y eficiencia caminan de la mano cuando se analiza el funcionamiento de un sistema de pensiones.

 

El sistema de pensiones aplicado en un país puede presentar una de las modalidades comentadas o, como es más habitual, una mezcla de varios de los modelos. En España la pensión principal de la mayoría de los españoles tiene como origen un sistema de reparto de carácter contributivo y gestión pública, con un fuerte componente asistencial (criterio universal rectificado con una prueba de rentas alternativas) que se complementa con un segmento de capitalización individual de gestión privada.

 

Conocida la estructura española del sistema de pensiones, este trabajo se centrará en el análisis de la revalorización de las pensiones contributivas del sistema público de la Seguridad Social[4].

2       Fórmulas de revalorización de las pensiones públicas

 

La pensión contributiva del sistema público español percibida inicialmente por las personas que han podido acceder a ella (cotización mínima de quince años durante la vida profesional) viene determinada por la forma de cálculo vigente en el momento del acceso a la prestación (hecho causante), que hasta el momento ha sido tomar en cuenta el número total de años cotizados y las bases de cotización de una parte cada vez más amplia de la vida profesional (los últimos 17 años en 2014 que se ampliarán hasta 25 años en 2022). Estas normas han ido cambiando con el paso del tiempo, tanto en España como en el resto de los países europeos, adecuándose al proceso de maduración del sistema de reparto o, dicho de otra forma, ajustándose a los cambios acaecidos en el incremento de los salarios para combinar una senda de mejora de las cuantías reales de las pensiones con la sostenibilidad financiera a medio plazo del sistema.

 

En todo caso, los factores de influencia en el cálculo de la cuantía inicial no son objeto de esta ponencia sino su posterior evolución durante el cada vez más largo periodo de tiempo en el que se percibe la pensión. La esperanza media de vida de un español a los 65 años pasó de 9,12 años a principio del siglo XX (76,1 años) a 14,7 años en 1970 (Goerlich y Pinilla, 2006). La actual es de 21,2 años (19,7 para los hombres y 22,8 para las mujeres), de manera que en un periodo relativamente corto de tiempo (1970-2014), el número de años de vida después de los 65 años ha aumentado en 4,6 sobre la media o, lo que es lo mismo, un 31% adicional[5]. Como información adicional, a principio del siglo XX tan solo el 39 por ciento de las personas llegaban a la jubilación, mientras que ahora es el 90 por ciento quienes los hacen (Conde y González, 2014).

 

Los avances en la salud y tratamiento de las enfermedades hacen factible esperar, salvo catástrofe, continuar con la tendencia de aumento de la esperanza de vida en el futuro próximo aunque sea tremendamente difícil realizar una previsión fiable de cuál será la intensidad. Las previsiones realizadas por el Instituto Nacional de Estadística para 2052 aumenta la actual esperanza de vida de los varones en 8 años y la de las mujeres en 6 años.

 

La mayor esperanza de vida en el momento de la jubilación aumenta la importancia de disponer de métodos de actualización de la pensión inicial, para evitar el deterioro de su capacidad de compra con el paso del tiempo debido a una posible erosión provocada por la inflación.

 

Las fórmulas de revalorización de las pensiones inicialmente percibidas son varias. La más conocida es la actualización anual de la pensión con la evolución del Índice de Precios al Consumo, al considerarle representativo del deterioro monetario de la renta disponible dedicada a la compra de los productos de consumo por efecto de la inflación.[6] La media anual de las tasas mensuales medidas sobre el mismo periodo del ejercicio anterior es la variable estadística que mejor mide la evolución de los precios durante el conjunto del año, pero habitualmente se utiliza la tasa anual de precios en diciembre al ser más fácil de entender por la opinión pública.

 

La pensión es una renta de sustitución de un salario previo percibido por el trabajador que en teoría debería haber estado bastante relacionado con la productividad aportada por el factor trabajo al valor de la producción. Esta circunstancia permitiría también el uso de la evolución de la productividad de los trabajadores ocupados como una referencia de actualización anual de la pensión, dado que de ser así, el pensionista vería también evolucionar su remuneración de acuerdo a los salarios durante el tiempo en el que disfruta de su percepción. La mayor complejidad de este concepto y su mayor coste, hace que esta referencia se haya utilizado en menos ocasiones.

3       La revalorización de pensiones en España en 1986-2012

 

El sistema público de pensiones español no dispuso de ninguna norma legal sobre actualización anual de las pensiones hasta 1996, de manera que la decisión discrecional del Gobierno de turno en cada ejercicio presupuestario fijó la revalorización anual de las pensiones en un contexto de elevada inflación.

 

La Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, aprobada el 15 de julio de 1997 recogía una cláusula de garantía de revalorización de las pensiones al establecer su evolución de acuerdo a la inflación de cada año medida en el mes de noviembre. El contenido de la norma fue cumplido durante el largo periodo en el que la economía mantuvo su ciclo expansivo, para dejar de hacerlo a partir de 2010, al acumular varios años de recesión en la actividad económica con un empeoramiento severo en el saldo anual de las cuentas públicas hasta alcanzar un déficit del 11,1% del PIB en 2009.

 

Ley 24/1997 de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social

artículo 48. Revalorización.

1. Las pensiones de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, incluido el importe de la pensión mínima, serán revalorizadas al comienzo de cada año, en función del correspondiente índice de precios al consumo previsto para dicho año.

2. Si el índice de precios al consumo acumulado, correspondiente al período comprendido entre noviembre del ejercicio anterior y noviembre del ejercicio económico a que se refiere la revalorización, fuese superior al índice previsto, y en función del cual se calculó dicha revalorización, se procederá a la correspondiente actualización de acuerdo con lo que establezca la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado. A tales efectos a los pensionistas cuyas pensiones hubiesen sido objeto de revalorización en el ejercicio anterior, se les abonará la diferencia en un pago único, antes del 1 de abril del ejercicio posterior.

3. Si el índice de precios al consumo previsto para un ejercicio, y en función del cual se practicó la revalorización, resultase superior al realmente producido en el período de cálculo descrito en el apartado anterior, las diferencias existentes serán absorbidas en la revalorización que corresponda aplicar en el siguiente ciclo económico.»

 

Como resultado de las decisiones adoptadas en el periodo 1986-2013 las pensiones en vigor han mantenido en la práctica su poder adquisitivo durante este largo periodo de tiempo, al incrementarse tan solo un 0,6% menos que la tasa anual del Índice General de Precios al Consumo medido en diciembre. Como curiosidad la pérdida se amplía al -2,9% al utilizar la tasa media interanual del Índice General de Precios al Consumo debido a las diferencias en la evolución de los precios dentro de cada año, y se dispara hasta el -39,3% cuando se compara con la evolución nominal de la productividad aparente del factor trabajo en esta etapa (∆PIB/∆ocupado a tiempo completo).

 

El resultado del amplio periodo delimitado por 1986 y 2009 refleja una mejora del poder adquisitivo de 3,8 puntos bajo el criterio de la tasa anual del Índice General de Precios al Consumo y una ganancia algo inferior de 1,1 puntos con la tasa media interanual del mismo Índice. La pérdida cuando se compara con la evolución de la productividad se situaría en 33,3 puntos en la etapa citada.

Tabla 1

Revalorización anual pensiones contributivas de la Seguridad Social y clases pasivas

evolución anual pensión

variables de actualización

Comparación pensión con

inicial

desviación IPC inicial

total

IPC anual

IPC media interanual

Productividad por ocupado

IPC anual

IPC media interanual

Productividad por ocupado

1986

8,0

8,0

8,3

8,8

12,9

-0,3

-0,8

-4,9

1987

5,0

5,0

4,6

5,2

7,0

0,4

-0,2

-2,0

1988

4,0

4,0

5,8

4,8

7,7

-1,8

-0,8

-3,7

1989

5,8

5,8

6,9

6,8

8,3

-1,1

-1,0

-2,5

1990

7,5

7,5

6,5

6,7

7,5

1,0

0,8

0,0

1991

6,7

6,7

5,5

5,9

8,6

1,2

0,8

-1,9

1992

5,7

5,7

5,3

5,9

9,4

0,4

-0,2

-3,7

1993

5,1

5,1

4,9

4,6

6,6

0,2

0,5

-1,5

1994

3,5

0,9

4,4

4,3

4,8

6,9

0,1

-0,4

-2,5

1995

3,5

0,9

4,4

4,3

4,7

4,0

0,1

-0,3

0,4

1996

3,5

3,5

3,2

3,6

4,5

0,3

-0,1

-1,0

1997

2,6

2,6

2,0

2,0

2,7

0,6

0,6

-0,1

1998

2,1

2,1

1,4

1,8

2,7

0,7

0,3

-0,6

1999

1,8

0,9

2,7

2,9

2,3

2,6

-0,2

0,4

0,1

2000

2,0

2,1

4,1

4,0

3,4

3,4

0,1

0,7

0,7

2001

2,0

0,7

2,7

2,7

3,6

4,5

0,0

-0,9

-1,8

2002

2,0

1,9

3,9

4,0

3,5

4,7

-0,1

0,4

-0,8

2003

2,0

0,8

2,8

2,6

3,0

4,7

0,2

-0,2

-1,9

2004

2,0

1,5

3,5

3,2

3,0

4,5

0,3

0,5

-1,0

2005

2,0

1,4

3,4

3,7

3,4

4,5

-0,3

0,0

-1,1

2006

2,0

0,6

2,6

2,7

3,5

4,7

-0,1

-0,9

-2,1

2007

2,0

2,1

4,1

4,2

2,8

3,8

-0,1

1,3

0,3

2008

2,0

0,4

2,4

1,4

4,1

3,5

1,0

-1,7

-1,1

2009

2,0

2,0

0,8

-0,3

2,6

1,2

2,3

-0,6

2010

1,0

1,3

2,3

3,0

1,8

2,3

-0,7

0,5

0,0

2011

0,0

0,0

2,4

3,2

2,3

-2,4

-3,2

-2,3

2012

1,0

1,0

2,9

2,4

3,3

-1,9

-1,4

-2,3

2013

1,5

1,5

0,9

1,4

2,9

0,6

0,1

-1,4

tasa media 1986-2013

3,7

3,7

3,8

5,1

evolución acumulada 1986-2013

-0,6

-2,9

-39,3

Evolución  acumulada 1986-2009

3,8

1,1

-33,3

Elaboración propia a partir de Informes Económicos Financieros de la Seguridad Social e INE

La amplia perspectiva temporal utilizada muestra, por tanto, el mantenimiento del poder de compra de los pensionistas, al actualizarse anualmente su pensión en unos porcentajes muy similares a la evolución de los precios de los productos de consumo que utilizan en su vida cotidiana.

 

El hecho de no recoger el Índice de Precios al Consumo la compra de vivienda no ha afectado especialmente a la población pensionista, dado que su gran mayoría es propietaria de la vivienda donde tiene su residencia habitual (90% según la Encuesta de Condiciones de Vida de 2013 del INE) y ha completado su pago íntegramente[7].

 

La evolución anual del gasto en pensiones viene determinada por tres componentes: número de nuevas pensiones, revalorización de las vigentes y efecto de la diferencia de cuantía entre las nuevas y las que se dan de baja. El análisis de las cifras correspondientes al largo periodo delimitado por 1986-2013, refleja que la actualización anual de las pensiones (revalorización) es el componente con mayor impacto en el incremento del gasto (41,9% del total), seguida de la tasa de sustitución (33,1% del total) y el número de nuevas pensiones (25% del total).

 

Gráfico 1

 

Este ejercicio permite ser conscientes de que el efecto de la actualización anual de las pensiones con el Índice General de Precios no se limita al poder adquisitivo de los beneficiarios de la prestación (suficiencia) sino que afecta muy directamente al gasto total del sistema y, por consiguiente, a su sostenibilidad financiera.

 

El impacto de la revalorización anual dentro del gasto nominal en pensiones es una muestra más de la importancia de la inflación dentro de las relaciones económicas en cualquier territorio. El excesivo crecimiento de los precios deteriora el valor de compra de las rentas de las personas y sociedades, pero además, termina por reducir la capacidad de competir de los bienes y servicios nacionales con los de terceros países.

 

La observación de la evolución de los precios en España comparada con los países que componen la Zona Euro en la etapa 1992-2013 muestra un peor comportamiento de los precios españoles equivalente a 18,6 puntos, es decir, un producto español idéntico en calidad a uno fabricado en esos países se había encarecido en ese periodo casi una quinta parte medido en términos reales respecto a los competidores. En coherencia, con esta evolución de los precios nacionales, la economía española disminuyó sus exportaciones a la vez que aumentaba sus importaciones en una época donde además se estaba produciendo un fuerte incremento de la demanda interna debido a la burbuja inmobiliaria. La pérdida de competitividad de las empresas españolas se tradujo en la acumulación de deuda con el exterior, pero además en una de las causas de la posterior destrucción de empleo sufrida con la llegada de la crisis.

 

 

 

 

Tabla 2

Evolución precios

IPC diciembre sobre diciembre

Objetivo BCE

IPC

España

zona euro

1992

 

1993

2,0%

4,9%

3,2%

1994

2,0%

4,3%

2,6%

1995

2,0%

4,3%

2,4%

1996

2,0%

3,2%

1,9%

1997

2,0%

1,9%

1,6%

1998

2,0%

1,4%

0,9%

1999

2,0%

2,8%

1,7%

2000

2,0%

4,0%

2,6%

2001

2,0%

2,5%

2,1%

2002

2,0%

4,0%

2,3%

2003

2,0%

2,7%

2,0%

2004

2,0%

3,3%

2,3%

2005

2,0%

3,7%

2,3%

2006

2,0%

2,7%

1,9%

2007

2,0%

4,3%

3,1%

2008

2,0%

1,5%

1,6%

2009

2,0%

0,9%

0,9%

2010

2,0%

2,9%

2,2%

2011

2,0%

2,4%

2,7%

2012

2,0%

2,9%

2,2%

2013

2,0%

0,3%

0,8%

diferencia acumulada por España

20,1%

18,6%

Elaboración propia a partir de INE y Eurostat

 

La estabilidad de precios, por tanto, se convierte en un objetivo muy deseable en cualquier economía. Como ejemplo de algunas de las virtudes de la estabilidad de precios o visto desde la perspectiva contraria del daño que provoca su incumplimiento, una simulación de cómo se habría aumentado el gasto en pensiones a partir de considerar una evolución de los precios españoles igual a la experimentada por la media de los países de la Zona Euro en la etapa 1993-2014, da como resultado un ahorro en el gasto en 2014 de 18.725 millones de euros[8]. De haberse cumplido esa hipótesis, el gasto en pensiones contributivas de la Seguridad Social en 2014 sería inferior en 1,8 puntos del PIB, sin por ello haber dejado de garantizar en ningún momento el poder adquisitivo inicial de las pensiones. Un ejercicio contrafactual bastante útil para extraer conclusiones y adoptar decisiones.

4       Variables con influencia sobre el sistema público de pensiones español en el futuro

 

La evolución de la pensión inicial durante el periodo de cobro aumenta su importancia para el perceptor con la mejora de la esperanza de vida. Desde esta perspectiva individual, la fórmula de revalorización juega un papel preponderante pero la forma de actualizar las pensiones también afecta, y mucho, al coste financiero que asume el sistema de pensiones de reparto, que conviene recordar es un sistema de acceso individual pero de financiación colectiva a través de las cotizaciones pagadas por los trabajadores ocupados en cada momento. Por este motivo, tan importante como mantener la renta inicial de un pensionista es cuidar la salud financiera del sistema, para que pueda seguir pagando las actuales pensiones y hacer frente a las que van a ser más exigentes obligaciones futuras. En definitiva, se trata de conjugar el pago de prestaciones dignas y razonables con la viabilidad financiera del sistema a largo plazo.

 

La clave de un sistema público de pensiones de reparto es determinar cuál es el gasto presente y futuro que la sociedad española quiere asumir cuando se debe enfrentar a una variable especial: la llegada a la jubilación de la generación del baby boom. La llegada de esta generación profundiza actual proceso de envejecimiento al aumentar en más de un 60% el número actual de pensiones a pagar en 2050 (+6 millones adicionales).

 

Gráfico 2

 

En el gráfico adjunto se recoge la previsión de gasto que el Gobierno español envió a la Comisión Europea después de aprobar la reforma de 2011. El punto máximo de gasto se alcanza en el 14% del PIB en 2050[9], es decir 3,7 puntos del PIB adicionales sobre el gasto previsto en 2013. Es cierto que ese porcentaje es similar a la media que ya se gasta en algunos países de la Unión Europea donde está más avanzado el impacto del baby boom, pero no deja de ser una cifra muy importante de dinero que la sociedad española debe encontrar en unas arcas muy deterioradas, como demuestran las actuales dificultades para consolidar las cuentas públicas.

 

 

 

 

 

Gráfico 3

 

 

El mayor impacto en el gasto generado por la entrada de beneficiarios al sistema de pensiones comenzará alrededor de 2029 hasta alcanzar su máximo en 2050, pero este calendario no implica diferir la solución en el tiempo, porque de hacerse así, la magnitud de las medidas necesarias en ese momento significaría en la práctica cargar íntegramente el coste de la operación sobre los pensionistas que accedan a la prestación en esos años. Como es imposible encontrar de golpe ingresos por valor de varios puntos del PIB, serían las pensiones de esas cohortes de pensionistas las que sufrirían el recorte y, por tanto, sería esa generación la que pagaría íntegramente una mala planificación con la consiguiente repercusión negativa sobre la equidad del sistema.

 

La actual estructura de ingresos destinada al pago de pensiones (la mayor parte de la cuota por contingencias comunes más transferencia del Estado para complementos por mínimos y los intereses del Fondo de Reserva) hace muy difícil superar el 9,5% del PIB porque el deseable caso de aumento de cotizantes y cuotas sociales gracias a un aumento del empleo, iría también acompañado de una aumento de la producción nacional, es decir del PIB. De manera que si la sociedad española asume el gasto mencionado necesita dotar de forma progresiva hasta un mínimo de 3,7 puntos del PIB de ingresos adicionales para pagar las obligaciones previstas, si no quiere incurrir en continuos déficits del segmento contributivo de la Seguridad Social, que por otra parte, son insostenibles en el tiempo.

 

La actual situación de las cuentas públicas no acompaña el inicio inmediato de una operación de estas características al partir de un elevado déficit anual (6,62% del PIB en 2013) y un volumen considerable de deuda pública (cercana al 100% del PIB en 2014). La economía  española necesita consolidar las cuentas públicas no sólo por su compromiso con los países que componen la Zona Euro sino para reducir la sangría en el pago de intereses y limitar el riesgo de un nuevo problema de financiación provocado por una pérdida de confianza de los inversores.

 

Gráfico 4

 

 

Gráfico 5

 

 

La delicada situación de las cuentas públicas se produce con una estructura de ingresos y gastos inferior en dimensión a la media de los países de la Zona Euro (6,5 puntos del PIB), lo que abre un interesante margen en el caso de considerarlo oportuno, sin dejar de reconocer el extraordinario reto que supone conseguir un incremento significativo de los ingresos públicos en relación con el PIB, sobre todo, en un periodo corto de tiempo.

 

El Pacto de Toledo aprobado en 1995 por la mayor parte de los partidos políticos y los posteriores acuerdos alcanzados en 1996 por las dos organizaciones sindicales más representativas (CCOO y UGT), la Patronal de Empresas y el Gobierno vigente en el momento de la firma, incluían la decisión de dividir las prestaciones de la Seguridad Social en una parte contributiva y otra universal. El proceso ha finalizado en 2013 con la asunción con impuestos generales del coste de los complementos por mínimos.

 

La mayor parte de esta amplia etapa ha estado acompañada de una expansión de la actividad económica con elevado crecimiento de la producción (real pero sobre todo, nominal) y el empleo que ha revertido también en un importante aumento de los ingresos públicos, incluidas las cuotas sociales. En contrapartida, la excesiva inflación comparada con la media de la Unión Europea ha colaborado muy activamente en la gravísima crisis soportada desde el segundo trimestre de 2008.

 

Tabla 3

Segmento contributivo de la Seguridad Social

Liquidación de ingresos y gastos (excepto en 2014)

 Total cuotas

 pensiones contributivas

 Incapacidad temporal

 maternidad

 Admón

 total gastos

 saldo

 Complemento por mínimos

 saldo sin Complemento por Mínimos

1995

41.945

37.204

3.376

331

331

41.243

702

3.414

4.116

1996

45.156

40.367

3.514

482

1.499

45.861

-706

3.630

2.925

1997

48.040

42.538

3.316

536

1.519

47.910

130

3.654

3.785

1998

51.332

44.794

3.163

567

1.582

50.106

1.226

3.678

4.904

1999

54.662

46.852

3.333

639

1.522

52.347

2.315

3.699

6.014

2000

60.442

51.078

3.784

739

1.520

57.121

3.320

4.000

7.320

2001

66.390

53.375

4.278

847

1.792

60.292

6.098

4.011

10.109

2002

70.829

56.853

4.754

943

2.312

64.862

5.967

4.188

10.155

2003

76.159

60.151

5.154

1.081

2.484

68.870

7.289

4.133

11.423

2004

81.600

64.453

5.830

1.187

2.208

73.678

7.922

4.005

11.927

2005

87.907

68.968

6.427

1.303

2.240

78.938

8.969

4.396

13.365

2006

95.402

74.632

6.896

1.442

2.530

85.499

9.903

4.803

14.705

2007

102.844

79.828

7.327

1.786

2.799

91.740

11.104

5.384

16.488

2008

108.710

84.739

7.307

2.209

3.175

97.430

11.281

5.892

17.172

2009

106.440

89.991

7.227

2.293

3.290

102.801

3.639

6.413

10.052

2010

105.683

95.701

6.733

2.317

3.240

107.991

-2.308

6.997

4.689

2011

105.354

99.528

6.295

2.352

3.200

111.375

-6.021

7.497

1.476

2012

101.059

103.514

5.451

2.264

3.000

114.229

-13.170

7.472

-5.698

2013

98.027

108.580

5.051

2.128

2.900

118.659

-20.632

7.537

-13.095

2014 previsión

100.478

112.102

4.878

2.605

2.900

122.485

-22.007

7.621

-14.386

Elaboración propia a partir de Liquidaciones de la Seguridad Social

  • El coste de los complementos por mínimos de las pensiones contributivas han sido asumidos íntegramente por los impuestos generales desde 2013, de manera que se puede considerar una nueva fuente de ingresos del segmento contributivo.
  • No se incluyen como ingresos los rendimientos del Fondo de Reserva porque se incorporan al propio Fondo y se utilizan para financiar los saldos anuales negativos del segmento contributivo.

 

Los saldos anuales del segmento contributivo de la Seguridad Social fueron muy favorables hasta el punto de hacer posible asumir las obligaciones de gasto e, incluso dedicar el excedente a un Fondo de Reserva que llegó a disponer de 66.814 millones de euros a final de 2011 (6,5% del PIB). La larga y severa crisis que ha estado acompañada de una gran destrucción de empleo ha deteriorado las cuentas al reducir sensiblemente los ingresos mientras que el gasto continuaba en una senda creciente por los tres efectos ya reseñados (actualización anual de las pensiones, mayor número de pensionistas y superior cuantía de las pensiones con entrada en el sistema respecto a las que se daban de baja).

 

El saldo anual se ha tornado negativo desde 2012 (-5.698 millones de euros) hasta alcanzar en 2014 un cifra equivalente al 1,4% del PIB con la previsiones manejadas en este trabajo (-14.386 millones de euros). Es factible atribuir una buena parte de la responsabilidad del deterioro de los resultados a un efecto cíclico derivado de la recesión económica, pero el hecho de no conseguir enjugar totalmente el actual déficit incluso si se alcanzara el máximo de recaudación por cotizaciones obtenida en 2008, permite identificar un déficit estructural en el segmento contributivo de la Seguridad Social (al que habría que incorporar el gasto de las pensiones de clases pasivas). El desequilibrio estructural es todavía pequeño (alrededor del 20 por ciento del déficit de 2014) pero se produce en un momento en el que se mantiene una importante pérdida de empleo y se va a intensificar en poco tiempo la llegada a la edad de jubilación del grueso de la generación del baby boom.

5       Cambios recientes en la legislación sobre actualización anual de las pensiones públicas

 

La llegada de una muy grave recesión económica consecuencia fundamentalmente de la acumulación de deuda provocada por el modelo productivo aplicado durante las dos anteriores expansiones en la economía española (1985-1992 y 2000-2008), ha hecho evidentes algunas cuestiones no tomadas suficientemente en cuenta durante los momentos de bonanza. Una de ellas ha sido la magnitud del peso del sistema de pensiones dentro del gasto público  (las pensiones contributivas son el 26,4% del total) y la necesidad de contar con los ingresos suficientes para garantizar su sostenibilidad a largo plazo con objeto de crear confianza entre los pensionistas presentes y futuros y entre los inversores nacionales y extranjeros que deben asumir las necesidades de financiación del país.

 

El gasto en pensiones contributivas de la Seguridad Social mantiene una senda de crecimiento creciente desde la restauración democrática. La evolución anual acumulativa en términos reales después de deducir la inflación ha sido del 4,93% en la larga etapa delimitada por 1977 y 2013, mientras que el Producto Interior Bruto lo hizo a una tasa anual bastante inferior del 2,25%. Por este motivo el gasto en pensiones contributivas de la Seguridad Social ha crecido desde el 4,3% hasta el 10,6% del PIB.

 

Acotando la etapa observada al tiempo transcurrido desde la aparición del Pacto de Toledo, se comprueba que el gasto en pensiones contributivas de Seguridad Social en relación al PIB ha aumentado 2,3 puntos en 1993-2013. El gasto en euros nominales ha pasado de 37.204,45 a 107.965 millones, es decir, se ha multiplicado su cuantía inicial casi por tres. Una parte es consecuencia del descenso de la producción –el denominador de la ratio- pero otra se debe a la evolución ya comentada por el mayor número de pensionistas y la evolución nominal de sus cuantías.

 

Gráfico 6

 

 

El fenómeno de crecimiento del gasto en pensiones no es exclusivo de España. Este parece ser el motivo por el que una amplia lista de países ha ido incorporando de forma progresiva en sus legislaciones fórmulas de sostenibilidad de este gasto. La publicación en junio de 2013 del informe del Grupo de Expertos creado para analizar el factor de sostenibilidad fue el inicio del proceso en España, que hasta el momento ha llevado a la aprobación en las Cortes Generales de una norma donde se recogen dos cambios. Un nuevo factor, a mi juicio mal denominado de sostenibilidad al ser más bien de longevidad[10], que en última instancia es una medida paramétrica adicional a las existentes para el cálculo de la prestación, cuyo efecto, por otra parte, puede ser modulado por el resto. El segundo cambio es un nuevo índice de revalorización anual de las pensiones vigentes.

 

La fórmula en apariencia compleja se puede sintetizar en dos componentes. El primero recoge la evolución anual de los factores con influencia en el gasto anual además de la revalorización anual: nuevas pensiones y diferencia en la cuantía entre las nuevas pensiones y aquellas que se dan de baja. El segundo componente refleja el grado de equilibrio del sistema de pensiones en cada momento de tiempo (ingresos – Gastos medidos ambos en valor absoluto). Para evitar un indeseado efecto provocado por los cambios en el ciclo económico, todas las variables recogidas en la fórmula se calculan para un periodo de 11 años divididos en dos periodos simétricos, determinados antes y después del ejercicio para el que se calcula la revalorización.

 

 

 

   

 

 

 

t+1= Año para el que se calcula la revalorización.

Revalorización pensión = Índice de revalorización de pensiones expresado en tanto por uno con cuatro decimales.

 

∆ingresos t+1 = Media móvil aritmética centrada en t+1, de once valores de la tasa de variación anual en tanto por uno de los ingresos del sistema de la Seguridad Social.

 

∆nuevas pensiones t+1 = Media móvil aritmética centrada en t+1, de once valores de la tasa de variación anual en tanto por uno del número de pensiones contributivas del sistema de la Seguridad Social.

 

∆Tasa de sustitución t+1 = Media móvil aritmética centrada en t+1, de once valores del efecto sustitución anual expresado en tanto por uno. El efecto sustitución se define como la variación interanual de la pensión media del sistema en un año en ausencia de revalorización en dicho año por el efecto de las nuevas pensiones en el sistema y aquellas que se dan de baja.

 

Ingresos t+1 = Media móvil geométrica centrada en t+1 de once valores del importe de los ingresos del sistema de la Seguridad Social.

 

Gastos t+1 = Media móvil geométrica centrada en t+1 de once valores del importe de los gastos del sistema de la Seguridad Social.

 

α = Parámetro que tomará un valor situado entre 0,25 y 0,33. El valor del parámetro se revisará cada cinco años.

 

En una hipotética situación de equilibrio entre ingresos y gastos en los 11 años tomados en cuenta, el resultado de la actualización anual refleja que las pensiones vigentes se reparten el sobrante del crecimiento de ingresos después de pagar a las nuevas pensiones y asumir el mayor coste de las nuevas pensiones respecto a las que se dan de baja (tasa de sustitución). Se produce, por tanto, una distribución de los nuevos ingresos del sistema entre los tres componentes que determinan el incremento del gasto anual en pensiones.

 

La norma recoge una interpretación amplia de los ingresos potencialmente aplicables al pago de pensiones contributivas de la Seguridad Social, es decir no se limitan a la estructura actual determinada por la cuota por contingencias comunes y la aportación de los impuestos por valor de los complementos por mínimos de las pensiones. El Gobierno de turno puede incorporar los ingresos que considere oportunos para este fin. Este planteamiento evita que de forma obligada, los ingresos operen como una restricción sobre la evolución del gasto destinado a pensiones; algo que suele ocurrir en la mayoría de los factores de sostenibilidad vigentes en los países de la Unión Europea.

 

Ley 23/2013

Art 3. “Para el cálculo de la expresión matemática se considerará el total de ingresos y gastos agregados del sistema por operaciones no financieras (capítulos 1 a 7 en gastos y 1 a 7 en ingresos del Presupuesto de la Seguridad Social) sin tener en cuenta los correspondientes al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y al Instituto de Mayores y Servicios Sociales. A los efectos de su utilización en el cálculo del índice de revalorización, y respecto de las cuentas liquidadas, la Intervención General de la Seguridad Social deducirá de los capítulos anteriores aquellas partidas que no tengan carácter periódico”.

No obstante, no se incluirán como ingresos y gastos del sistema los siguientes conceptos:

a) De los ingresos, las cotizaciones sociales por cese de actividad de trabajadores autónomos y las transferencias del Estado para la financiación de las prestaciones no contributivas, excepto la financiación de los complementos a mínimos de pensión.

b) De los gastos, las prestaciones por cese de actividad de trabajadores autónomos y las prestaciones no contributivas, salvo los complementos a mínimos de pensión.

 

La decisión de establecer un crecimiento mínimo anual de las pensiones en vigor del 0,25% aunque la cifra de equilibrio financiero facilitada por la fórmula de cálculo fuera inferior, mejora la posición de los pensionistas y, de hecho, a la vista del valor actual de los ingresos y gastos, obliga a buscar recursos alternativos, que pueden ser todavía superiores si se apuesta por mejorar la actualización anual cuando no se dispone de ingresos suficientes con las actuales fuentes de financiación.

 

La fijación de un techo de aumento anual de las pensiones (IPC +0,5%)  cuando se disponga de un exceso de ingresos sobre las obligaciones anuales obliga a dedicar el hipotético superávit a un fondo de reserva que se utilizaría en los momentos peores del ciclo económico suavizando el impacto de la crisis económica en el poder adquisitivo de los pensionistas.

6       Conclusiones

 

La posibilidad de percibir una pensión suficiente cuando se finaliza la vida profesional activa es por muchas y poderosas razones, un tema recurrente en la opinión pública que preocupa mucho a los ciudadanos españoles. Los sucesivos cambios introducidos en el sistema público español desde 1985 han generado muchas opiniones sobre su contenido; los últimos, aprobados inmersos en una profunda crisis económica e institucional, han estado acompañados de una gran polémica en la interpretación de sus efectos. Uno de los temas más tratados es todo lo relacionado con los efectos de las medidas sobre el loable objetivo de proteger al pensionista del daño producido por la inflación.

 

Este objetivo, sin embargo debe contextualizarse en un marco más amplio en que se incluyen los venenosos efectos sobre la capacidad de crecimiento de una economía y la sostenibilidad financiera de los sistemas de pensiones provocados por el mayor crecimiento de los precios nacionales en relación con los de países del entorno económico y político donde se encuadra el país. El riesgo se multiplica cuando se pertenece a una unión monetaria en la que se ha renunciado a la capacidad de manipular el tipo de cambio y está condicionado el acceso al Banco Central como prestamista de último recurso[11]. Estos motivos son suficientes para identificar como deseable conseguir la estabilidad de precios con el esfuerzo de todos, pero además porque reduce el esfuerzo necesario para mantener el poder adquisitivo de las rentas de todos los agentes económicos, incluido el de los pensionistas. El cambio de método en la actualización anual de las pensiones aprobado en 2013 se apoya en la ampliación a la población pensionista del compromiso con la estabilidad de precios, pero también con la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones a largo plazo porque el cumplimiento de la solidaridad intergeneracional obliga a garantizar las actuales y las futuras pensiones.

 

El primer año de aplicación en 2014 de la nueva norma se ha saldado con una subida del 0,25%, el menor incremento posible. Esta evolución que incluso puede mantener el poder adquisitivo en este ejercicio debido a la muy baja inflación, ha sido interpretada por algunos sectores de opinión como una congelación casi permanente de las cuantías reales de las pensiones del sistema público, con lo que tendría de continuo deterioro de su poder adquisitivo.

 

El análisis detallado de la fórmula aprobada no confirma esta conclusión porque dispone de todos los elementos necesarios para que el resultado de la actualización anual sea el elegido por las Cortes Generales. La fórmula aprobada (muy parecida a la propuesta del Grupo de Expertos del que formé parte) no se limita a tener en cuenta la evolución de las variables con influencia en el gasto sino que es la única de la Unión Europea en incluir una interpretación amplia de la variable ingresos, no limitada a las cuotas sociales y, por tanto, con posibilidad de añadir cualquier otra fuente que se considere oportuno utilizar. El nuevo sistema, no obstante, ha cambiado una cuestión básica, para mejorar el porcentaje de actualización anual hay que dotar el sistema de los correspondientes ingresos en un periodo razonable de tiempo.

 

La fórmula permite mantener el poder adquisitivo de los pensionistas, e incluso sería posible acomodarlo a la evolución de la productividad de la economía, pero limita la discrecionalidad de los Gobiernos sin restar un ápice de su autonomía soberana, al establecer la obligarles de asumir en un corto periodo de tiempo las consecuencias de sus decisiones. No permite gastar de manera continuada por encima de los ingresos mientras se difiere sine die la adopción de medidas para equilibrar financieramente el sistema. Una conducta ésta, demasiado habitual en el pasado que implica concentrar el riesgo de reducción de la pensión en cohortes futuras de trabajadores, mientras se disfrutan los beneficios electorales a corto plazo. Una mala solución, por tanto, que enfrenta a unas personas contra otras apoyándose tan sólo en sus diferentes edades, y que repercute en una pérdida de equidad entre generaciones.

 

Esta reflexión no resta un ápice de importancia a la fórmula de actualización anual que determina la capacidad de compra de millones de personas, al ser la pensión pública en la mayor parte de los casos su única fuente de renta que, por otra parte, es contrapartida de las aportaciones realizadas por el trabajador durante toda su vida profesional a través del pago de las cotizaciones sociales. El debate sobre la sostenibilidad financiera se debe construir a partir de una visión global del sistema público de pensiones. Tan importante como mantener la renta inicial de un pensionista es cuidar la salud financiera de un sistema de carácter colectivo y acceso individual, para seguir pagando las pensiones  actuales y hacer frente a las obligaciones futuras con una tasa de reposición adecuada (relación pensión y salario medio). En definitiva conjugar el pago de prestaciones dignas y razonables con la viabilidad financiera del sistema a largo plazo.

 

Las reformas aplicadas en las tres últimas décadas han permitido fortalecer el sistema público de pensiones manteniendo su cobertura, aumentando la intensidad de las prestaciones, a la vez que se mejoraba la sostenibilidad financiera. Queda pendiente de decidir la suficiencia de las prestaciones a largo plazo sin descuidar la eficiencia en las relaciones económicas para colaborar a mejorar la capacidad de generar riqueza. Se trata por tanto, de decidir para qué y para quién se gasta, determinar su coste y decidir cómo se paga.

 

La sociedad española debería decidir cuál es la transferencia de consenso entre las próximas generaciones en un plazo largo de tiempo. El esfuerzo en relación con la renta dirigido al pago de pensiones cada año (gasto pensiones/PIB) determinará las posibilidades de acceso, las nuevas cuantías y su posterior actualización. El Informe del grupo de Expertos advertía sobre el riesgo de progresivo deterioro de la pensión media en el futuro de mantenerse la actual estructura de ingresos (página 21): “Las previsiones actuales apuntan a que la tasa de dependencia aumentará de forma considerable en los próximos años, como consecuencia del baby boom, a no ser que se lleven a cabo reformas estructurales que den lugar a un aumento importante del número de cotizantes. De no ser ése el caso, a pesar de que la pensión media real continuaría previsiblemente aumentando, la aplicación del Factor de Equidad Intergeneracional y del Factor de Revalorización Anual darían lugar a una disminución significativa de la pensión media sobre el salario medio. Esta disminución podría dificultar la consecución de uno de los objetivos que la Unión Europea recomienda para los sistemas de pensiones: mantener unos estándares de bienestar económico de la población jubilada próximos a los que mantenía en su etapa activa”.

 

Ante esta situación, la sociedad española, a través de sus representantes políticos, puede elegir entre una combinación de las siguientes alternativas con las que hacer frente a los efectos del previsible aumento del número de pensiones y evitar, al menos parcialmente, una reducción en el porcentaje que representa la pensión media sobre el salario medio:

1. Aumentar el número de cotizantes incentivando la prolongación de la vida activa de los trabajadores y mediante reformas estructurales que incentiven el crecimiento, reduzcan rápidamente el desempleo y aumenten la población activa como consecuencia de nuevos flujos migratorios, atraídos por ese mayor crecimiento.

2. Aumentar los tipos impositivos, incrementar el porcentaje de los salarios que constituye la base de cotización y aportar ingresos adicionales al sistema de pensiones, por ejemplo, en la línea de los niveles existentes de media en los países de la Zona Euro.

3. Aceptar la disminución de la ratio de la pensión media sobre salario medio, asumiendo que los pensionistas reciben pensiones del sistema público (las cuales pueden seguir aumentando en términos reales), que podrían complementarse con ingresos procedentes de su ahorro privado”.

 

Este es el gran debate que debe realizar la sociedad española. Debe decidir, por ejemplo, si asume la previsión de un gasto adicional equivalente a 3,7 puntos del PIB en 2050, tal y como se comunicó a la Comisión Europea después de aprobar la reforma paramétrica de 2011. Tomada una decisión sobre el nivel de gasto, la actual fórmula de actualización anual no supone ningún obstáculo, porque si se dotan los ingresos suficientes, tal y como se refleja en la opción 2, y se articulan las variables paramétricas adecuadas en el acceso y cálculo de la prestación, no habrá problemas para conseguir una tasa de sustitución razonable y mantener la capacidad de compra de las pensiones en vigor. De hecho, la misión de la fórmula de actualización anual (el verdadero factor de sostenibilidad del sistema) es asegurar que el sistema de pensiones circula por los carriles que ha marcado la sociedad con sus decisiones.

 

La tarea, sin embargo, no va a ser fácil porque se conjugan varias cuestiones importantes. Por un lado, el proceso de envejecimiento será más intenso debido a una variable muy especial, el acceso masivo a la jubilación de la generación del baby boom que prevé aumentar en algo más de un 60% el actual número de pensiones (+6 millones adicionales). Por otra parte, la pésima situación coyuntural marcada por la excesiva deuda (privada y pública) y el elevado déficit público anual (6,62% del PIB en 2013) no solo impone una restricción a corto plazo sino que muestra la insuficiencia de los ingresos actuales para asumir el actual gasto público, antes incluso de la llegada del mayor número de pensionistas. Con el agravante adicional que tal y como muestra la reciente experiencia, se observa una gran dificultad para conseguir un aumento significativo de los ingresos públicos, a pesar de mantener un ratio sobre PIB inferior a la media de los países de la Zona Euro.

 

La sociedad debe asumir su responsabilidad y adoptar las decisiones a través de los canales de participación que considere oportunos. El marco institucional del Pacto de Toledo, no obstante, en su doble vertiente de participación de los partidos políticos y de los agentes sociales, podría ser un lugar adecuado para elaborar la hoja de ruta del sistema público de pensiones en las próximas décadas.

 

 

Bibliografía

Conde Ruiz, J. I y González, C. “Repasando la dinámica reciente de la población española”. Blog Nada es gratis 17/07/2014

http://www.fedeablogs.net/economia/?p=38796

García Díaz, M.A. Comparecencia ante el Congresos de los Diputados sobre Informe del Factor de sostenibilidad de las pensiones en Blog Las cosas del pensar

http://lascosasdelpensar.blogspot.com.es/2013/06/comparecencia-en-el-congreso-de.html

García Perote, I. y Mercader, J. (Directores) “La reforma de la Seguridad Social 2011”. Editorial Lex Nova. 2011.

Goerlich, F. J. y Pinilla, R. “Esperanza de vida en España a los largo del siglo XX. Las tablas de mortalidad del Instituto Nacional de Estadística”. Documentos de trabajo BBVA 2006.

Serrano, F; García, M.A. y Bravo, C. “El sistema español de pensiones. Un proyecto viable desde un enfoque económico”. Editorial Ariel. 2004

Varios autores. “Informe del Comité de Expertos sobre el factor de sostenibilidad del sistema público de pensiones”. Elaborado a solicitud del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Madrid 7 de junio de 2013.

 



[1] Desarrollo de los diferentes sistemas con ventajas e inconvenientes ante los factores de influencia en “El sistema español de pensiones. Un proyecto viable desde un enfoque económico”. Serrano, F; García, M.A y Bravo, C. Editorial Ariel. 2004.

[2] En la Unión Europea todas las cuotas sociales (trabajador y empleador) son aportación del trabajador al formar parte de la remuneración de los asalariados dentro del reparto factorial de la renta en Contabilidad Nacional (SEC95). Desde la perspectiva del empresario, la cuota del empleador forma parte del coste laboral que debe asumir por el uso del factor trabajo. Hay dos teorías muy diferentes sobre la influencia de las cuotas sociales en el mercado de trabajo al considerarlas como parte del salario (diferido) o como un impuesto que sobre la demanda de trabajo (oferta de empleo).

[3] En Tema I de “La reforma de la Seguridad Social 2011”. Dirigido por García Perote, I. y Mercader, J. Editorial Lex Nova. 2011.

[4] Hay un componente de reparto dirigido a los funcionarios públicos que funciona bajo parámetros muy similares al de la Seguridad Social pero cuenta con un sistema apropio de cuentas. Por otra parte, este componente desaparecerá con el paso de los años porque los nuevos funcionarios se inscriben ya en el sistema de Seguridad Social.

[5] La edad sobre la que se calcula la esperanza de vida oscilará entre los 65 y 67 años dependiendo de haber cotizado 27,5 o más años durante la vida laboral a partir de 2022.

[6] El uso del IPC se desvirtúa parcialmente en aquellos países en los que el régimen de tenencia de la vivienda habitual, un bien básico, es la propiedad, ya que al ser considerada una inversión no se recoge en el IPC la evolución de su precio.

[7] La mayoritaria propiedad de la vivienda de la población mayor de 65 años hace que la tasa de riesgo de pobreza relativa (ingresos inferiores al 60% de la renta mediana) disminuya desde el 12,7% al 6,8% cuando se utiliza la técnica del alquiler imputado en la elaboración de la Encuesta de Condiciones de Vida.

[8] El ahorro en la práctica sería todavía superior porque tasas de inflación menores habrían derivado en pensiones iniciales de menor cuantía nominal que habría reducido el diferencial entre las cuantía nominal de las nuevas pensiones y las que se dan de baja.

[9] Incluye gasto en pensiones de clases pasivas que actualmente ya se pagan en su mayor parte con impuestos generales.

[10] De aplicación a partir de 2019.

[11] La devaluación de la moneda como instrumento para corregir los desequilibrios en la balanza de pagos provocados por una descontrolada evolución de los precios solo tiene éxito cuando en paralelo, se adoptan medidas muy estrictas sobre la posterior evolución de las rentas de los agentes económicos (trabajo y capital). De igual manera, la monetización del déficit a través de la compra de deuda pública por el Banco Central tiene que estar acompañada de otras medidas para no incurrir en problemas de riesgo moral y desequilibrios fiscales permanentes que deterioran la confianza de los inversores nacionales e internacionales.

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