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01
Sep
2014

Ponencia Profª. López Cumbre al XI Congreso AESSS

 

 

PENSIONES MÍNIMAS Y COMPLEMENTOS PARA MÍNIMOS

 

 

Lourdes López Cumbre

Catedrática de Derecho del Trabajo y

de la Seguridad Social

Universidad de Cantabria

 

I. PENSIONES MÍNIMAS. 1. Pensiones mínimas: la rectificación al alza del principio de proporcionalidad. 2. Reformas en el cálculo de la cuantía de las pensiones contributivas y sus efectos sobre las pensiones mínimas. 3. La evolución en la cuantía de las pensiones mínimas como respuesta a la rigidez en el cálculo de las pensiones contributivas. 4. La suficiencia de las pensiones como concepto jurídico indeterminado y la pensión mínima como cuantificación. II. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS COMPLEMENTOS PARA MÍNIMOS. 1. La separación de fuentes de financiación como condicionante de la asistencialización del complemento para mínimos. 2. Principales rasgos caracterizadores del complemento para mínimos. 3. Requisitos para el acceso al complemento para mínimos. 3.1. Sólo beneficiarios de pensiones contributivas residentes en territorio nacional. 3.2. Con un límite en los rendimientos percibidos. 4. Cuantía de los complementos para mínimos: diferente cuantía en función de la edad, la  convivencia marital y la dependencia económica. 5. Supuestos especiales. III. A MODO DE CONCLUSIÓN

 

 

 

I. PENSIONES MÍNIMAS

 

1. Pensiones mínimas: la rectificación al alza del principio de proporcionalidad

 

1. En un debate inacabado e inacabable sobre la viabilidad de los sistemas públicos de pensiones, los principios de contributividad y proporcionalidad adquieren un significado nuclear. Normalmente se hace para efectuar ajustes contables en la determinación de la cuantía de las pensiones pero este análisis lo abordará de forma obligada a la inversa, esto es, para garantizar que quienes cotizan al sistema adquieren una pensión suficiente, en los términos previstos por los arts. 41 y 50 CE, respectivamente.

 

Pensión mínima y complementos para mínimos no suponen, como es obvio, una misma realidad. La primera, contenida anualmente en cada Ley de Presupuestos Generales del Estado, contempla la cuantía considerada básica para las pensiones contributivas y no de manera uniforme sino en función de la contingencia, la edad o la situación familiar del beneficiario. La segunda, completando la pensión contributiva cuando, al efectuar el cálculo de la cuantía correspondiente a cada pensión, no se alcance el mínimo aquél.

 

2. Una realidad alejada de las consecuencias que depara al sistema la rigidez de acceso a sus pensiones pues la dificultad para alcanzar una pensión determinará el derecho a una pensión no contributiva o contributiva pero no a la cuantía mínima de esta última. Si el sistema endurece sus requisitos de acceso, un mayor número de cotizantes será expulsado del nivel contributivo hacia el no contributivo. Por eso, la determinación de la cuantía mínima no tiene una relación directa con la rigidez de acceso al sistema sino con la modificación de criterios para la concreción de su cuantía.

 

En efecto. Si los elementos tenidos en cuenta para el cálculo de la base reguladora o los porcentajes aplicables se agravan, entonces el resultado serán pensiones inferiores por lo que cada vez será mayor el número de pensionistas que se aproximen a la pensión mínima e incluso el de aquellos que no la alcancen y deban recurrir a los complementos para mínimos. De ahí que la conclusión dependa de dos factores, principalmente: los elementos de cálculo de la pensión y la determinación de la cuantía anual de la pensión mínima.

 

2. Reformas en el cálculo de la cuantía de las pensiones contributivas y sus efectos sobre las pensiones mínimas

 

1. En los últimos tiempos, y con el trasfondo de la necesidad de garantizar la sostenibilidad del sistema, la cuantía de las pensiones contributivas se ha ido reduciendo de forma progresiva pero contundente. Ahora no sólo es más difícil acceder a una pensión del nivel contributivo sino que la cuantía que se adquiere es inferior. La aplicación del factor de sostenibilidad o de los nuevos criterios de revalorización constituyen buena prueba de ello.

 

Ya con anterioridad, la Ley 27/11, 1 ago., BOE, 2, basada en un Acuerdo social sobre pensiones y vinculada al contexto de crisis económica, había introducido cambios importantes tanto en el acceso a las pensiones como en el cálculo de sus cuantías. Teniendo como centro de referencia la pensión de jubilación, considerando sólo la cuantía de la misma y entre otras modificaciones, esta norma incrementa el período computable a efectos de la base reguladora de quince a veinticinco años -aproximándose a esa reivindicación histórica de tener en cuenta toda la vida laboral del trabajador-, lo que, sin duda, reduce el importe de la pensión al incluir en su cálculo períodos antiguos con salarios previsiblemente más bajos. Todo ello con una aplicación progresiva ex DT 5ª LGSS. El art. 162 LGSS que recoge estas modificaciones ha sido, a su vez, objeto de una posterior reforma en la DF 20ª Ley 30/12, 6 jul., BOE, 7, en relación a la integración de lagunas de cotización en el cálculo de la cuantía que asimismo reducen esta última al tener en cuenta no sólo las bases mínimas en la integración de dichas lagunas (las primeras cuarenta y ocho mensualidades) sino incluso el 50% de dichas bases mínimas (para el resto).

 

También se modifican los porcentajes aplicables a la base reguladora. Desde la Ley 27/11, a la base reguladora se le aplicará un 50% en los primeros quince años cotizados y, a partir del decimosexto, un 0.19% por cada mes adicional de los comprendidos entre los meses 1 y 248 (2.28% anual) y un 0.18% para el resto (2.16% anual) sin que el porcentaje pueda superar el 100%. A la cuantía así determinada le será de aplicación el factor de sostenibilidad que corresponda en cada momento. Y, al igual que el anterior, el art. 163 LGSS que contiene esta regulación ha sido objeto de modificación por dos normas posteriores, la Ley 23/13, 23 dic., BOE, 26  (DF 2ª) y el RD-L. 5/13, 15 mar., BOE, 16 (art.5).

 

Ahora bien, cuando se acceda a la pensión de jubilación a una edad superior a la prevista por el art. 161.1. LGSS la aplicación de estos coeficientes variará y se aplicará un coeficiente adicional por cada año completo cotizado entre la fecha en que cumplió dicha edad y la del hecho causante de la pensión en función de los años cotizados. El importe será de un 2% hasta los veinticinco años cotizados, un 2.75% entre veinticinco y treinta y siete años cotizados y un 4% a partir de los treinta y siete años cotizados (art. 163.1 LGSS). Este porcentaje adicional se sumará al que, con carácter general, corresponde al interesado, aplicándose el porcentaje resultante a la respectiva base reguladora a efectos de determinar la cuantía de la pensión que no podrá superar el máximo establecido anualmente.

 

Pero, además, y como consecuencia de la reforma introducida por el art. 5 RD-L. 5/13 ya citado en el art. 163.3 LGSS, cuando para determinar la cuantía de una pensión de jubilación hubieran de aplicarse coeficientes reductores por edad en el momento del hecho causante, aquéllos se aplicarán sobre el importe de la pensión resultante de aplicar a la base reguladora el porcentaje que corresponda por meses de cotización. Una vez considerados los referidos coeficientes reductores, el importe de la pensión no podrá ser superior a la cuantía resultante de reducir el tope máximo de pensión en un 0.50% por cada trimestre o fracción de anticipación, salvo en casos excepcionales.

 

Como se puede comprobar, nuestro sistema de Seguridad Social se basa en atender a un mayor valor en el cálculo de la pensión de los primeros años cotizados. Pero se trata sólo de un efecto reflejo pues lo que realmente sucede es que en los primeros años tenidos en cuenta es cuando se suele percibe una retribución más baja y se efectúa una cotización menor por lo que el cálculo proporcional arrojará un saldo inferior para la pensión aun cuando el porcentaje aplicable tenga un valor superior. Con una conclusión y es que la pensión resultará con una cuantía inferior. En los últimos años se genera más, se cotiza por más, se puede obtener una pensión mayor aunque el porcentaje de la misma sea inferior. Y, sin embargo, quizá el mayor incentivo sería que todos los años llevaran aparejado el mismo porcentaje siendo la cantidad cotizada el único elemento que hiciera modificar la cuantía de la pensión. Se lograría así una equidad en el beneficio que obtiene el pensionista en esa tasa de sustitución entre la renta salarial y la pensión que todo sistema contributivo garantiza.

 

No es éste el lugar más adecuado para un análisis exhaustivo del factor de sostenibilidad y del nuevo índice de revalorización (Ley 23/13, 23 dic., BOE, 26) pero sí cabe realizar alguna precisión sobre los efectos que estos nuevos criterios tendrán, desde su aplicación, sobre la cuantía de las pensiones. Con el objetivo de garantizar la viabilidad del sistema de Seguridad Social ante “la desfavorable evolución demográfica y la intensa crisis económica”, el factor de sostenibilidad afianza, en palabras del legislador, “la proporcionalidad entre las contribuciones al sistema y las prestaciones esperadas del mismo”. Se trata de un instrumento que, con carácter automático, permitirá vincular el importe de las pensiones de jubilación del sistema de la Seguridad Social a la evolución de la esperanza de vida de los pensionistas, ajustando las cuantías que percibirán aquellos que se jubilen en similares condiciones en momentos temporales diferentes. El cálculo se efectuará con valores de esperanza de vida a los 67 años distintos entre 2019 y 2013 y entre 2024 y 2028, ex art. 4 Ley 23/13. Dicho factor de sostenibilidad se tendrá en cuenta sin perjuicio del derecho que, en su caso, tenga el interesado al percibo del complemento por mínimos (art. 6 Ley 23/13).

 

Por su parte, la revalorización de las pensiones contributivas, incluyendo el importe de la pensión mínima, se realiza ya desde el 1 ene.14 mediante la aplicación de un cálculo que no tiene en cuenta el IPC sino una fórmula matemática recogida en el nuevo art. 48 LGSS. En ningún caso el resultado de la misma podrá dar lugar a un incremento anual de las pensiones inferior al 0.25% ni superior a la variación del IPC más un 0.5%.

 

2. La aplicación de las reformas operadas desde 2011 hasta hoy ponen de manifiesto el interés por equiparar el sistema de Seguridad Social a las reglas de proporcionalidad propias de un seguro privado. Es evidente que debe existir un equilibrio financiero para que el sistema perdure y también lo es que los parámetros (económicos y demográficos) varían. Pero una aplicación pura de las reglas de proporcionalidad y contributividad dificultan cada vez más la obtención de una pensión contributiva con lo que se desincentiva la contribución al sistema. Sobre todo porque, del mismo modo que estos principios de proporcionalidad y contributividad figuran como la clave de numerosas reformas, se omiten al regular otras figuras incluidas en el mismo sistema de Seguridad Social. Ocurre así, por ejemplo, cuando resulta difícil apreciar estas reglas de proporcionalidad entre las aportaciones del beneficiario y la pensión obtenida en la excesiva pérdida –irrecuperable- de hasta un 40% en el caso de las jubilaciones anticipadas o en la falta de cómputo de los excesos de cotización de determinados conceptos salariales o en la cotización efectuada en los contratos a tiempo parcial que no siempre garantiza la obtención de una pensión, entre otros ([1]).

 

Con todo, y aun cuando pudiera considerarse que no existe vinculación alguna, todas estas reformas operadas en la cuantía de las pensiones contributivas tienen un efecto directo en las pensiones mínimas aquí analizadas por cuanto el recurso a los complementos para mínimo será mayor cuando la pensión, calculada conforme a los criterios contributivos, no alcance la cuantía mínima anual establecida. De hecho, la contributividad y la obtención de una pensión mínima puede ser abordada desde aquellos otros supuestos en los que el legislador consiente que se utilice el sistema de forma más favorable a la contribución realizada.

 

Esto es lo que sucede cuando algunos regímenes especiales pueden obtener la pensión mínima con un esfuerzo contributivo muy inferior al de los trabajadores por cuenta ajena. En gran medida porque facilitar una cotización por bases como ocurre en el RETA al margen de los ingresos obtenidos (base mínima de 875,70 euros y base máxima de 3.597 euros para 2014, con carácter general y salvo las excepciones incorporadas en función de la edad, de acuerdo con la Orden ESS/106/2014, 31 ene., BOE, 1 feb.) permite obtener una pensión mínima con un menor esfuerzo contributivo. Si bien los trabajadores por cuenta ajena han de cotizar según su retribución y, en todo caso, de conformidad con una base mínima, los trabajadores por cuenta propia pueden elegir su base de cotización y, aun cuando sea ésta la inferior, se garantiza una pensión mínima, maximizando la cotización efectuada (de hecho, para algunos trabajadores por cuenta ajena su base mínima de cotización es de 1.051,50 euros, de acuerdo con la misma orden de cotización para 2014). Los datos son bastante elocuentes a este respecto y, de acuerdo con el Informe Económico y Financiero de los Presupuestos de la Seguridad Social para 2014, entre los porcentajes de altas con complementos por mínimos del Régimen General (incapacidad permanente, 13.4%; jubilación, 14.81%; viudedad, 27.49%; orfandad, 38.13%; en favor de familiares, 48.19% y con un 19.01% sobre el total de las pensiones) y los que ofrece el RETA (incapacidad permanente, 20.9%; jubilación, 24.08%; viudedad, 40.04%; orfandad, 68.50%; en favor de familiares, 87.12% y con un 29.72%19.01% sobre el total de las pensiones) existe una diferencia, más favorable para este último. En conjunto, un 27.75% (2,47 millones) de nuestros pensionistas obtienen pensión mínima.

 

La solución no pasa, por supuesto, por negar el acceso de los trabajadores por cuenta propia a la pensión mínima, nivel básico de un sistema contributivo al que pertenecen, pero sí quizá por redefinir la contribución de estos regímenes especiales al sistema de Seguridad Social. Si la relación pensión/base de cotización permite este desajuste en el nivel contributivo quizá pudiera resolverse, si no totalmente sí parcialmente, aplicando la relación pensión/cuota. Bastará con cumplir los requisitos para obtener la pensión de jubilación porque el coste de la misma es muy bajo para algunos trabajadores y muy alto para otros que, con más de treinta y cinco años de cotización al Régimen General, no logran alcanzar la cuantía de la pensión mínima y han de recurrir a los complementos para mínimos, desincentivando el sistema la contribución al mismo.

 

El segundo factor determinante es el territorial. No en vano, existe una gran diferencia entre Comunidades Autónomas en cuanto al devengo de complementos para mínimos. La clave no es otra que las diferencias salariales por Comunidades y el efecto que las mismas producen en la cuantía de las pensiones, especialmente en la de jubilación. En Extremadura el 53% de sus pensiones lo son con complementos para mínimos, el 44% en Castilla-La Mancha, el 36% en  Andalucía frente a, tan sólo, un 13.5% en el País Vasco.

 

Finalmente, algunas exigencias del sistema pueden ser perjudiciales para la cuantía de la pensión, obligando a devengar la mínima y no otra más alta. Así ocurre, por ejemplo, en relación a la jubilación, pensión principal del nivel contributivo. El cálculo de la base reguladora teniendo como referencia la base de cotización de los años más próximos puede conllevar efectos negativos, especialmente para desempleados de edad madura que, tras largas carreras de cotización con cuantía altas y salvo la posibilidad de acceder al convenio especial -no siempre viable por el importe de las cotizaciones a efectuar- percibirán necesariamente una pensión mínima del sistema. Aun cuando sea éste un problema difícil de resolver, una posible solución consistiría en permitir a quienes tengan cotizado un período superior al exigido como mínimo la elección de los años con más alta remuneración bien indistintamente bien de forma consecutiva. Con esto se premiarían las carreras más largas y se evitaría el agravio de carreras ejemplares de cotización de quienes, por ser expulsados del mercado de trabajo en los últimos años, obtienen pensiones mínimas.

 

3. La evolución en la cuantía de las pensiones mínimas como respuesta a la rigidez en el cálculo de las pensiones contributivas

 

1. La necesidad de garantizar una cantidad mínima a la pensión surge con la creación del Mutualismo Laboral. Su Reglamento General reconocería que “.…son compatibles (las prestaciones) cuando vienen valoradas en función del salario regulador del causante. Sin embargo, esta compatibilidad no da derecho a percibir la cantidad mínima que tienen garantizada algunas prestaciones, pero si la suma de las concedidas por las diversas instituciones en función del salario regulador no alcanzara la cantidad mínima más favorable, el interesado podrá percibir dicho mínimo en la institución correspondiente, con renuncia expresa de la prestación en las restantes instituciones” (art. 39 RD 10 sep.54, BOE, 17). Con posterioridad la OM 20 oct.56, BOE, 25 ya tendrá en cuenta la presencia de la “cuantía mínima” al proceder a la revalorización de pensiones. Y más tarde, la OM 6 sep.62, BOE, 25 sep. consignará una cuantía mínima mensual para las pensiones derivadas de accidentes de trabajo y enfermedad profesional. Pero será la OM 14 mar.63, BOE, 19 la que recoja con mayor precisión el sentido de “límite” de la cuantía mínima, siendo efectiva su percepción en función de la totalidad de prestaciones que el pensionista tenga procedentes de cualquier otro sistema o régimen de protección. En virtud de la misma, “los criterios generales ceden en los casos extremos puesto que se ha estimado conveniente el establecimiento de un mínimo garantizado que ponga fin a la insuficiencia intrínseca de las pensiones más bajas, garantizando una percepción mínima que se estime adecuada” (art. 4.1). No en vano, esta norma en su Preámbulo expresa la esencia solidaria y correctiva de la institución del tope máximo y mínimo de las pensiones y su interrelación con los procesos de revalorización. Finalmente, la OM 15 jul.64, BOE, 27 jul. adquirirá un especial significado al restar valor al origen de los fondos de los que se nutre para definir a los complementos de pensiones toda vez que, tanto cuotas como aportaciones del Estado, integran lo que siempre fueron recursos propios de la Seguridad Social.

 

Posteriormente, la Ley 24/72, 21 jun., BOE, 22 recogerá una mención a la “mejor de las pensiones y singularmente al incremento de las de menor cuantía (en función) de la contribución de los recursos que constituyen el patrimonio de la Seguridad Social” en su DF 6ª y de ahí pasará a la DF 3ª LGSS/74 en idénticos términos.  Pero será la OM 26 abr.74, BOE, 30 abr. la que señale en su Exposición de Motivos la necesidad de configurar “un sistema de cuantías mínimas de las pensiones mejoradas que han de constituir…un eficaz medio para logar la garantía de un nivel mínimo en la acción protectora de la Seguridad Social”. Por su parte, el Decreto 826/76, 22 abr., BOE, 24 extenderá en su art. 9.1 la aplicación de mínimos a los regímenes especiales expresando la intención de que los complementos se formulen en el futuro “en función de unos determinados porcentajes del salario mínimo interprofesional” (Exposición de Motivos Decreto 826/76). Los importes se igualarán para todo el sistema con el RD 85/78, 24 ene., BOE, 25. y RD 1139/78, 2 jun., BOE, 3.

 

A partir de entonces, las reformas ya serán muy puntuales hasta conformar el art. 50 LGSS actual. Así, el RD 77/81, 16 ene. BOE, 21,  que determina la incompatibilidad de los complementos con el trabajo remunerado, el RD 93/83, 19 en., BOE, 22 que establece la incompatibilidad de estos complementos con las rentas de capital, el RD 90/84, 18 en., BOE, 19 ene., que fija complementos distintos cuando existe cónyuge a cargo o el RD 43/85, 9 ene., BOE, 17 al aplicar las rentas en función de la unidad familiar.

 

Con la Ley 24/97, 15 jul., BOE, 16 se modificará el sistema de financiación de los complementos configurándolos como prestaciones no contributivas. Esta ley aportará una nueva redacción al art. 86 LGSS al enunciar los complementos para mínimos entre las prestaciones que tienen naturaleza no contributiva, disponiendo su financiación por aportaciones del Estado al presupuesto de la Seguridad Social frente a la financiación de las prestaciones contributivas, los gastos derivados de la gestión y los de funcionamiento de los servicios correspondientes a las funciones de afiliación, recaudación y gestión económico-financiera y patrimonial que se financiarán básicamente por cuotas de las personas obligadas, los recargos, sanciones o análogos y los frutos, rentas e intereses de sus recursos patrimoniales. A su vez, esta norma introduce una DT 14ª LGSS para conceder un plazo (hasta el año 2000) a efectos de la paulatina separación de fuentes pero excluirá a los complementos para mínimos que seguirán siendo regulados por la LPGE. Será la Ley 24/01, 27 dic. (art. 34.12) la que complete el proceso de separación de fuentes reformando de nuevo la DT 14ª LGSS para destinarla exclusivamente a la aplicación paulatina de la financiación de los complementos para mínimos de las pensiones contributivas de la Seguridad Social y dispensando un plazo de doce años a partir del 1 ene.02 para su financiación según lo previsto en el art. 86 LGSS. “Hasta que no concluya (dicho período) el coste de los complementos a mínimos, en la parte no cubierta por las aportaciones del Estado en los respectivos ejercicios, se financiará con cargo a los demás recursos generales del sistema” (art. 34.12 Ley 24/01). Términos que se mantienen en la DT 14ª LGSS vigente.

 

En la actualidad, la referencia a una cuantía mínima de las pensiones sólo aparece en el rótulo de la Sección 3ª del Capítulo IV del Título I de la LGSS al establecer la regulación sobre la “revalorización e importes máximos y mínimos de pensiones”. Aunque ambos aparecen como el tope inferior y superior de la pensión contributiva lo cierto es que desde la Ley 41/94, 30 dic., BOE, 31 existe una gran diferencia pues los complementos para mínimos se aplican tan sólo sobre pensiones que son públicas por devengarse en un régimen de protección social obligatorio mientras que el tope máximo afecta a toda pensión “considerada” como pública por la ley (“otras pensiones públicas”) aun cuando no lo sea, independientemente pues del régimen de devengo (arts. 40 y 41 y 36, 37 y 39, de la Ley 41/94, respectivamente).  A partir de ahí la clave se configura mediante la conjunción de lo previsto en el art. 50 LGSS sobre complementos para mínimos, el establecimiento de la pensión mínima en la LPGE (en la actualidad, Ley 22/13, 23 dic., BOE, 26, art. 45)  y en su reglamento de desarrollo (hoy, el RD 1045/13, 27 dic., BOE, 30, art.6).

 

2. Una línea que deriva asimismo de nuestros compromisos internacionales. No en vano, el Convenio núm. 102 OIT de 1952 (ratificado por España el 29 jun.88 y en vigor desde 29 jun.89, BOE, 6 de octubre) indica que el total de la prestación y de los demás recursos de la familia deberá ser suficiente para asegurar a la familia condiciones de vida sanas y convenientes,  y no deberá ser inferior al monto de la prestación calculada de conformidad con lo dispuesto en el art. 66. Este artículo tiene como referente de cálculo el salario total del trabajador ordinario no cualificado de sexo masculino más los complementos familiares. Salario de activo y circunstancia familiar que serán parámetros obligados para cualquier ordenamiento que acepte el esquema del Convenio 102 si se trata de un modelo contributivo y profesional.

 

Por su parte, la Carta Social Europea (Turín 18 de oct.61, ratificada por España en BOE de 26 jun.80) reitera el contenido de la norma mínima. Obliga a las partes contratantes a “mantener el régimen de Seguridad Social en un nivel satisfactorio, equivalente, por lo menos, al exigido para la ratificación del Convenio Internacional núm. 102 sobre normas mínimas de Seguridad Social”. Asimismo, el Código Europeo de Seguridad Social (Estrasburgo 16 abr.64, ratificado por España mediante Instrumento de 4 feb.94, BOE, 17 mar.95) reconoce en su art. 66 que la cuantía de la prestación, incrementada con el importe de los subsidios familiares, deberá ser tal que resulte por lo menos igual, para la contingencia de que se trate, al porcentaje indicado del total del salario del trabajador ordinario no cualificado adulto del sexo masculino, y del importe de los subsidios familiares pagados a una persona protegida que tenga las mismas cargas que el beneficiario. De nuevo, salario y circunstancias familiares se erigen en dos elementos a considerar en el momento de percibir el mínimo. Ambos se concretan en el art. 72 del Código revisado en 1990.

 

Finalmente, primero el Reglamento 1408/71, 14 jun., DOCE, 15 y ahora el Reglamento 883/04, 29 abr., DOCE, 30 establecen la asignación de un complemento cuando la cuantía de las prestaciones debidas con arreglo a las legislaciones de distintos Estados miembros no alcancen el mínimo establecido en la legislación de aquél de dichos Estados en cuyo territorio resida el  beneficiario (art. 58). De conformidad con el art. 58 de la mencionada norma, “el beneficiario de las prestaciones no podrá percibir, en el Estado miembro de residencia y con arreglo a cuya legislación se le adeude una prestación, en concepto de prestaciones, una cuantía inferior a la de la prestación mínima fijada por dicha legislación para un período de seguro o de residencia igual al total de los períodos computados para la liquidación. La institución competente le abonará durante todo el período de residencia en su territorio un complemento igual a la diferencia entre la suma de las prestaciones debidas y la cuantía de la prestación mínima”. Se consolida así la consideración del complemento de mínimos como instrumento de solidaridad intrínseco a todo mecanismo contributivo de Seguridad Social ([2]).

 

3. Pues bien, siguiendo todas estas indicaciones, nuestro país fija anualmente el importe de la pensión mínima si bien en función de factores como la edad, la capacidad económica y la unidad familiar.

 

Tomando como ejemplo el cuadro de cuantías mínimas de las pensiones contributivas para 2014 y con referencia a la jubilación, si el titular tiene 65 o más años de edad: con cónyuge a cargo 10.932,60 euros año; sin cónyuge, esto es, unidad económica unipersonal 8.860.60 euros años; y con cónyuge no a cargo: 8.404, 20 euros año. Si el titular fuera menor de 65 años: con cónyuge a cargo 10.246,60 euros año; sin cónyuge, es decir, unidad económica unipersonal 8.288,00 euros años; y con cónyuge no a cargo: 7.831,60 euros año. Finalmente para los beneficiarios procedentes de gran invalidez: con cónyuge a cargo 16.399,60 euros año; sin cónyuge, y por tanto, unidad económica unipersonal 13.291,60 euros años; y con cónyuge no a cargo: 12.607.00 euros año. A partir de ahí se recogen también las cuantías correspondientes a las pensiones de incapacidad permanente, viudedad, orfandad y las pensiones en favor de familiares (Anexo RD 1045/13).

 

La cantidad más alta de todo el cuadro es la de la gran invalidez con cónyuge a cargo (16.399.60 euros, igual a la de jubilación con 65 años procedente de gran invalidez) y la más reducida es la de 6.707.40 prevista para la viudedad con titular menor de 60 años y sin cónyuge, esto es, unidad económica unipersonal. Al margen quedan orfandad y pensión en favor de familiares con cuantías que oscilan entre 6.542.20 (pensión en favor de familiares para un solo beneficiario con 65 años) o la de orfandad de 2.706,20 euros año.

 

Sólo como mera observación cabría apuntar dos datos estadísticos de relieve. El primero, la evolución en la cuantía de las pensiones mínimas. Si se toma como referencia, por ejemplo, la pensión de jubilación con titular mayor de 65 años y con cónyuge a cargo, la evolución sería la siguiente: 505,58 euros (2000), 519,24 euros (2001), 539,50 euros (2002), 550,29 euros (2003), 565,7 euros (2004), 565,72 euros (2005), 565,74 euros (2006), 606,06 euros (2007), 658,75 euros (2008), 696,19 euros (2009), 725,20 euros (2010), 742 euros (2011), 763.60 euros (2012), 778,90 euros (2013) y 780,90 euros (2014).

 

El segundo, el protagonismo que adquieren en el acceso a la pensión mínima las mujeres. En efecto. También existe una cuestión de género en el importe de las pensiones y, por ende, en el número de mujeres que reciben la pensión en su cantidad más baja. Por motivos bien dispares. Así, el cálculo de la base reguladora sobre los últimos quince años – época de difícil permanencia en activo para el varón y la mujer-, el hecho de que existan lagunas de cotización en sus carreras como consecuencia de las interrupciones en sus carreras de cotización -lo que supone que se sustituyan por las bases mínimas de cotización, reduciendo el promedio de su pensión; eso cuando se trata de un Régimen que permite integrar dicho vacío pues, en algunos casos, como el de los trabajadores autónomos o el de empleados del hogar familiar, no se produce tal integración lo que determina la reducción de la pensión mucho mayor-, el cómputo de la cotización en el contrato a tiempo parcial – provocando salario inferior e inferior cotización-, etc ([3]). No extraña, pues, que el mayor volumen de beneficiarias de complementos para mínimos, especialmente en lo que a jubilación se refiere, sean mujeres. Pero también la titularidad de la pensión de viudedad, con independencia del régimen en el que se causen, reside en mujeres. Por lo demás, un uso frecuente de estos complementos se encuentra en el régimen especial de empleados del hogar familiar, fuertemente feminizado. Los datos aportados por el Informe Económico Financiero de la Seguridad Social de 2014 no ofrecen duda alguna al respecto pues, del total de pensionistas con complementos para mínimos (2.495.222 en 2013), 1.159.177 eran mujeres, el 62.5%.

 

4. La suficiencia de las pensiones como concepto jurídico indeterminado y la pensión mínima como cuantificación

 

1. El cumplimiento del mandato del art. 41 CE y del art. 50 CE, respectivamente, sobre la suficiencia de las pensiones conduce a fijar una cuantía mínima de las mismas como manifestación del principio de solidaridad dentro del nivel contributivo. La pensión mínima garantiza, así, la suficiencia de las pensiones y corrige al alza la regla de la proporcionalidad pues, aun cuando se haya cotizado por una base mínima u otra distinta, si el cálculo de la pensión no alcanza la cuantía de la pensión mínima anual el beneficiario tendrá derecho a esta última y no a la que le corresponda como aplicación del cálculo preceptivo.

 

Pero la CE garantiza la suficiencia tanto de las pensiones como del salario (arts. 35, 41 y 50) aun cuando adquiera diferente significado en función del ámbito sujetivo en el que se aplique. Ambos son considerados como una garantía mínima de las necesidades que cubre cada instituto, la pensión o el salario, mas si se tiene en cuenta que las pensiones contributivas tratan de sustituir adecuadamente los niveles de renta de activo, la función converge. Y, así, en el ámbito contributivo, no se trata sólo de proporcionar el mínimo de subsistencia o lo estrictamente necesario para la vida sino un poder adquisitivo conforme al nivel de ingresos previos. El art. 72 del Condigo Europeo de Seguridad Social ya citado así lo determina.

 

Resulta curioso, no obstante, que la pensión mínima (600,30 euros/mes para el titular mayor de 65 años con cónyuge no a cargo, supuesto intermedio entre el que sí tiene cónyuge a cargo y el que tiene unidad familiar unipersonal, según el Anexo del RD 1045/13)) no alcance el salario mínimo interprofesional (645,30 euros mes en 2014, RD 1046/13, 27 dic., BOE, 30) a pesar de que el tope mínimo de cotización sea muy superior (753 euros/mes en la cuantía más reducida de cotización por meses y no por días, ex art 3 Orden ESS/106/2014, 31 ene., BOE, 1 feb.).

 

Y es que la “suficiencia” de las pensiones, en tanto concepto jurídico indeterminado, tiene su comparativa, en cuanto a la capacidad de supervivencia en una coyuntura concreta, en el salario mínimo interprofesional. Si bien este último se refiere a una situación de activo y aquélla está prevista para una situación de pasivo, en un caso se retribuye una contraprestación de servicios y en el otro se cubren estados de necesidad derivados precisamente de la pérdida de rentas de activo independientemente de la causa que origine tal pérdida, por lo que para las pensiones contributivas, a diferencia de las asistenciales, el salario mínimo interprofesional debería suponer la cuantía a alcanzar. En definitiva, nos hallamos ante un sistema contributivo y profesional y las pensiones tratan de sustituir las cantidades dejadas de percibir en activo, por lo que tiene sentido que las mismas se asemejen ([4]). Al menos en ello reside la justificación de la suficiencia, en garantizar un mínimo de subsistencia tanto en un caso como en otro.

 

2. En el polo opuesto, la aproximación cada vez más sólida de los complementos por mínimos a las pensiones no contributivas violenta el concepto de “suficiencia” si aplicado al nivel contributivo. La inclusión de las pensiones no contributivas en el ámbito de la Seguridad Social ha provocado serios problemas en la delimitación del contenido y, sobre todo, de las competencias estatales y autonómicas entre la Seguridad Social y la Asistencia Social. Objeciones que podrán reproducirse en un futuro si, como parece, se consolida la naturaleza asistencial de los complementos para mínimos dentro del sistema.

 

Pero más allá de cuestiones doctrinales, se imponen las funcionales. En este caso, la aproximación entre la pensión mínima contributiva y la cuantía de las pensiones no contributivas puede conllevar un importante desincentivo a la contribución al sistema de Seguridad Social. Para 2014, el RD 1045/13 fija la cuantía de las pensiones no contributivas en 5.122,60 euros íntegros anuales (365, 90 euros mensuales con carácter general que pueden convertirse en 548,85 euros mensuales si se trata de una pensión de invalidez con la necesidad de ayuda de un tercero para sobrevivir). Además, el art. 17 de la citada  norma reconoce un complemento de 525 euros anuales para el pensionista que acredite fehacientemente carecer de vivienda en propiedad y tener, como residencia habitual una vivienda alquilada cuya propietario no tenga con él relación de parentesco, ex art. 17 RD 1191/12, 3 ag. Cabría objetar la inconsistencia de la equiparación de dos cuantías ciertamente dispares (365,90 euros/no contributiva; 600,30 euros/contributiva). Mas si se tiene en cuenta que en el importe de la pensión mínima contributiva se incluye el de los complementos para mínimos y que éstos, como se comprobará, no podrán superar la cantidad fijada para las pensiones no contributivas hasta el punto que, de ser así, la pensión contributiva que resulte podrá ser incluso inferior a la mínima, entonces la comparación ya no resulta tan desafortunada.

 

En los últimos años, de hecho, la aproximación se ha ido afianzando, al menos, en los requisitos exigidos para acceder a cada una de ellas. Esto es así porque, en la legislación presupuestaria, los condicionantes inicialmente ligados a la persona individual, al titular de la pensión y a sus circunstancias personales se han ido ampliando progresivamente al considerar simultáneamente la situación familiar, la existencia o no de cónyuge a cargo, toda percepción económica, salarial, de capital o de cualquier naturaleza, y tanto a nivel individual como de la unidad familiar. De hecho, se ha llegado a identificar uno y otro concepto por entender que tanto en el caso de los complementos como en el de las pensiones no contributivas el trabajador no ha cotizado suficientemente, en este último supuesto porque no reúne los años de cotización exigidos, en aquél porque no alcanza la cuantía suficiente. Pero tal comparación adolece de rigor conceptual.

 

El contenido de lo no contributivo goza de estricta naturaleza asistencial por quedar al margen de la cotización previa y por su carácter compensador de ciertos estados de necesidad amén de su indiferenciado ámbito subjetivo por su tendencia universalizadora. Es cierto que la Seguridad Social desarrolla una doble función, a saber, la de sustitución de las rentas de activo y la de la solidaridad, corrigiendo el defecto o el exceso en el cálculo de la pensión mediante los topes máximos y mínimos. Pero la suficiencia en el nivel contributivo tiene como parámetro de referencia el nivel de vida mantenido en la situación de activo y cuyo requisito básico es la cotización previa. Mientras que el concepto de suficiencia en el nivel no contributivo se traduce en un mínimo vital o de mera subsistencia o garantía de ingresos mínimos puesto que su concepción funcional no es otra que la de compensar probados estados de necesidad que no puede ser cubiertos de otro modo por quienes carecen de recursos. Mas la pensión contributiva, incluida la mínima en la que se integran los complementos para mínimos, no responde a esta finalidad y, por tanto, condicionar su percepción, tal y como se comprobará a continuación, a requisitos similares a los exigidos en las pensiones no contributivas puede llegar a distorsionar el sistema. Haciendo prevalecer criterios de indiscriminada igualación se favorecen carreras cortas y, en cierto modo, se desincentiva la cotización pues, al obtener los mismos resultados finales, puede no compensar cotizar por más tiempo y por mejores bases.

 

II. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS COMPLEMENTOS PARA MÍNIMOS

 

1. La separación de fuentes de financiación como condicionante de la asistencialización del complemento para mínimos

 

1. Los complementos para mínimos, necesarios para alcanzar la pensión mínima, constituyen un derecho cuyo régimen jurídico se encuentra establecido básicamente en el art. 50 LGSS. De acuerdo con el mismo, sólo los beneficiarios de pensiones contributivas del sistema de Seguridad Social pueden obtenerlos. Lo harán cuando dichos complementos sean necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones contributivas (art. 5 RD 1045/13).

 

Prácticamente desde su aparición, existe un debate -hoy aparentemente zanjado por el legislador- sobre la naturaleza contributiva o asistencial de estos complementos. Naturaleza contributiva pues, no en vano, completan la pensión contributiva hasta alcanzar la cuantía mínima anual establecida. Naturaleza asistencial porque, con el tiempo, se han financiando íntegramente por aportaciones del Estado. En la actualidad, el art. 86 LGSS parece anular cualquier debate al respecto al precisar con claridad que la modalidad no contributiva de la Seguridad Social se financiará mediante aportaciones del Estado a la Seguridad Social y, entre otros, tendrán naturaleza no contributiva los complementos a mínimos de las pensiones de la Seguridad Social. Una precisión incluida ya por el art. 1 de la Ley 24/97, 15 jul., BOE, 16, en los mismos términos hoy vigentes.

 

Por su parte, la Ley 24/01, 27 dic, BOE, 31 incorporaría al texto de la LGSS un procedimiento gradual para la definitiva financiación de estos complementos con cargo a las aportaciones del Estado (DT 14ª LGSS), procedimiento que no debería superar el plazo de doce años desde la entrada en vigor el 1 ene.02 (por tanto, ahora, 2014) aun cuando la Renovación del Pacto de Toledo llevada a cabo en octubre de 2003 consideraría que debía agilizarse la culminación de este proceso en cinco años (esto es, en 2008). En virtud de todos estos avances legislativos, el Estado financia en la actualidad el coste íntegro del complemento para mínimos de las pensiones contributivas con un total de 7.633,02 millones de euros en 2014, según el Informe Económico Financiero de los Presupuestos de la Seguridad Social (pág. 41). Mas no siempre ha sido así: en el año 2000, la aportación del Estado era de un 2.45% y de las cotizaciones un 97.55%; en 2012, el 49.58% correspondía al Estado y el 50.42% a las cotizaciones; y, sólo a partir de 2013, el 100% del coste lo abona íntegramente el Estado.

 

2. Pese a todo, el debate sigue abierto. El principal punto de inflexión sobre la naturaleza asistencial de los complementos para mínimos se halla, como se ha podido comprobar, en la fuente de financiación. Desde la firma del Pacto de Toledo la separación de fuentes ha sido un objetivo perseguido con ahínco para afianzar la viabilidad del sistema. De ahí que, a priori, lo financiado por cotizaciones es contributivo y el resto no contributivo (al margen de lo asistencial que tiene otro régimen jurídico y, sobre todo, competencial a cargo de las Comunidades Autónomas). Pero, si bien esta tesis puede ser aceptada con carácter general, no resulta tan admisible en situaciones, como la que se analiza, en la que la pensión que percibe el beneficiario es contributiva y tiene derecho a la misma por cumplir todos los requisitos exigidos por el sistema, aunque el cálculo no alcance la cuantía mínima establecida. De ahí que resulte difícil aplicar a una misma pensión dos naturalezas distintas en función a la heterogeneidad de la fuente de su financiación. La realidad no es tan simple como identificar lo contributivo con la cotización y lo no contributivo con el resto por lo que el elemento de la financiación, al menos aquí, no puede ser determinante para calificar como no contributivo al complemento para mínimos ([5]).

 

De hecho, entre los recursos del sistema de Seguridad Social se encuentran las aportaciones del Estado [ex art. 86.1.a) LGSS]. Esto significa que la modalidad no contributiva se financiará mediante aportaciones del Estado a la Seguridad Social pero no que todo lo que se financie de esta forma deba ser considerado como no contributivo. No otro puede ser el sentido de la precisión contenida en el art. 86.2 LGSS cuando señala que las prestaciones contributivas así como otros gastos asumidos por la Seguridad Social serán financiados básicamente con los recursos del sistema “así como, en su caso, por las aportaciones del Estado que se acuerden para atenciones específicas”. Por tanto, la aportación del Estado cabe en la pensión contributiva cuando se trata de una aportación finalista, tal y como sucede en el caso de los complementos para mínimos.

 

No parece que deba ser la fuente de financiación el factor definitorio para la calificación del complemento de una pensión contributiva. Quizá parezca más idóneo determinar la naturaleza contributiva o no de una prestación en virtud de la relación que exista entre los ingresos derivados de activo y la prestación o la repercusión que las cuotas abonadas en activo tengan en esta relación. El papel del salario a la hora de configurar el importe de la pensión constituirá un elemento más determinante que la propia fuente de financiación. La pensión en su nivel contributivo pretende garantizar el poder adquisitivo que el beneficiario tenía en activo para lo cual se fija un importe de las cotizaciones previas tendente a lograr tal objetivo. Objetivo bien distinto al de las pensiones no contributivas.

 

Por lo demás y en general, el ámbito subjetivo también sirve para diferenciar unas prestaciones de otras. Las pensiones mínimas contributivas o con complementos para mínimos tienen un ámbito subjetivo restringido exclusivamente a lo “profesional”, nunca universal o indiferenciado que es el ámbito propio en el que se desarrollan las prestaciones asistenciales. De hecho, el art. 7 LGSS distingue un ámbito subjetivo universal para la modalidad no contributiva de un ámbito subjetivo profesional del nivel contributivo. Ocurre, sin embargo, que los complementos se destinan a quienes ejercen una actividad profesional y, por tanto, éste ha de ser el ámbito subjetivo y no el que se establece para las pensiones no contributivas.

 

Por lo tanto, criterios como el de la finalidad, la función institucional o el ámbito subjetivo de estos complementos pueden dotar de una naturaleza más precisa en su régimen jurídico que la mera fuente de financiación, con ser éste un elemento útil de gestión. Los complementos para mínimos constituyen un mecanismo de redistribución intra e intergeneracional dentro de una Seguridad Social propia de modelos contributivos y profesionales. Con ellos se intenta alcanzar un cierto equilibrio entre equidad y solidaridad, lo que no significa que tengan naturaleza no contributiva.

 

No en vano, tradicionalmente, el principio de solidaridad ha sido precisamente el elemento definitorio de la Seguridad Social frente al esquema del seguro privado. La suficiencia de las pensiones se garantiza mediante la solidaridad profesional, esto es, mediante la contribución de todos los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación del sistema, antes exclusivamente contributivo. Y, si bien es cierto que la Ley 26/90, 20 dic., BOE, 22 consiguió extender dicho sistema a todos los ciudadanos con las pensiones no contributivas, lo que no modificó fue la finalidad de cada una de ellas. El complemento para mínimos supone una compensación al principio de contributividad, no del todo equilibrado por cuanto a una base mínima de cotización de 753 euros al mes le corresponde en la actualidad una pensión mínima de 600,30 euros mensuales. Pero tanto esta cuantía como el tope máximo de las pensiones responden como límite a la estricta aplicación de las reglas de proporcionalidad aun cuando el legislador opte por reformar el régimen jurídico de los complementos y no así el correspondiente al tope máximo de las pensiones públicas ([6]). Límite que no puede significar la conversión de parte de la pensión en una modalidad no contributiva, pese a que la fuente de financiación sea distinta.

 

No se oculta, por lo demás, que este debate puede esconder el interés de reducir las pensiones mínimas del nivel contributivo al nivel –siempre más bajo- de las prestaciones asistenciales si se sitúan dentro de la misma fuente de financiación e incluso un traspaso de competencias, si la tendencia fuera a residenciarlas en el ámbito asistencial, a las Comunidades Autónomas. Todo tiene un riesgo y cabe incurrir en un proceso de asistencialización que permita concebir el sistema como una protección básica o mínima de subsistencia, lo que generaría una idea de insuficiencia del sistema para cubrir su función sustitutoria de rentas ([7]).

 

2. Principales rasgos caracterizadores del complemento para mínimos

 

1. Desde la reforma de 2011, la Ley 27/11 reconocería en su Exposición de Motivos que la modificación del régimen jurídico de los complementos para mínimos respondía a la necesidad de reforzar el principio de suficiencia con la garantía de solidaridad mediante una “adecuada coordinación de las esferas contributivas y no contributivas de protección”. Con esta reforma se impondrán, al menos, dos límites antes inexistentes: uno, la cuantía de los complementos -que no podrá superar la cuantía establecida para las pensiones mínimas- y, otro, la residencia en España de los beneficiarios -que altera toda regla de exportabilidad de la que disfrutan las pensiones contributivas-. Por lo tanto, esa “adecuada coordinación” entre lo contributivo y lo que no lo es se salda, en este caso, a favor de los elementos no contributivos en una pensión contributiva.

 

Y es que la refundición operada en 1994 mediante el RD-Leg. 1/94, 20 jun., BOE, 29 contenía un escueto art. 50 sobre los complementos para pensiones inferiores a la mínima. Aquel art. 50 LGSS/94 establecía que: “los beneficiarios de pensiones del sistema de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, que no perciban rentas de capital o trabajo personal o que, percibiéndolas, no excedan de la cuantía que anualmente establezca la correspondiente LPGE, tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones, en los términos que legal o reglamentariamente se determinen…..A los solos efectos de garantía de complementos por mínimos, se equipararán a rentas de trabajo las pensiones públicas que no estén a cargo de cualquiera de los regímenes públicos básicos de previsión social”.

 

Hoy la redacción es distinta, más completa y también más compleja. En virtud de la misma, los beneficiarios de pensiones del sistema de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, que no perciban rendimientos del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales, de acuerdo con el concepto establecido para dichas rentas en la legislación reguladora del Impuesto sobre las Rentas de las Personas Físicas o que, percibiéndolos, no excedan de la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos, tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones, siempre que residan en territorio español, en los términos que legal o reglamentariamente se determinen. Los complementos por mínimos serán incompatibles con la percepción por el pensionista de los rendimientos indicados en el párrafo anterior, cuando la suma de todas las percepciones mencionadas, excluida la pensión que se vaya a complementar, exceda el límite fijado en la correspondiente LPGE para cada ejercicio. A efectos de la determinación de los rendimientos íntegros percibidos por el pensionista se excluyen los gastos deducibles tanto en los rendimientos del trabajo como en los de actividades económicas o en los procedentes de bienes inmuebles.

 

La principal alteración es la influencia de los efectos fiscales sobre la redacción actual del art. 50 LGSS. Permanecen, sin embargo, los principales rasgos caracterizadores de estos complementos puesto que siguen operando exclusivamente en la modalidad contributiva de las pensiones, garantizan una pensión mínima a los beneficiarios de pensiones del sistema y exigen que los mismos no perciban rendimientos (del trabajo, del capital o de actividades económicas) o ganancias patrimoniales en una determinada cuantía. Ahora, además, configuran el concepto de rendimiento percibido por el beneficiario, establecen determinadas incompatibilidades, señalan como límite la cuantía de las pensiones no contributivas de jubilación e invalidez e introducen como elemento relativizador la existencia o no de cónyuge a cargo.

 

Amén de estos rasgos generales, la regulación vigente permite añadir otros de interés. Así, los complementos para mínimos tendrán una cuantía individualmente variable, no son objeto de actualización periódica sino que quedan a expensas de lo que resulte en el importe de la pensión una vez que se aplique la revalorización, actuarán sobre el importe de las pensiones no concurrentes, una vez revalorizadas y además no tienen carácter consolidable y serán absorbibles con cualquier incremento futuro que puedan experimentar las percepciones del interesado, ya sea en concepto de revalorizaciones o por reconocimiento de nuevas prestaciones de carácter periódico que den lugar a la concurrencia de pensiones. En este caso, la absorción del complemento por mínimo tendrá efectos desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la resolución del reconocimiento de la nueva pensión (art. 6 RD 1045/12).

 

2. Sin embargo, la principal novedad se encuentra en el art.50.2 LGSS al limitar el importe de dichos complementos. En ningún caso podrá superar dicho importe la cuantía establecida en cada ejercicio para las pensiones de jubilación e invalidez en su modalidad no contributiva (para 2014, 365,90 euros mensuales). Obsérvese que la evolución de la cuantía media de los complementos para mínimos ha pasado de 116.73 euros mensuales en 2000 a 214,87 euros al mes en 2014, lejos, por tanto, de la cuantía prevista para las pensiones no contributivas.

 

La regla anterior contempla una serie de excepciones. Por una parte, cuando exista cónyuge a cargo del pensionista, el importe de tales complementos no podrá rebasar la cuantía que correspondería a la pensión no contributiva por aplicación de lo establecido en el art. 145.1.1. LGSS para las unidades económicas en las que concurran dos beneficiarios con derecho a pensión. Por otro lado, cuando la pensión de orfandad se incremente en la cuantía de la pensión de viudedad, el límite de la cuantía de los complementos a mínimos a que se refiere el párrafo anterior sólo quedará referido al de la pensión de viudedad que genera el incremento de la pensión de orfandad y no al conjunto. Finalmente, los pensionistas de gran invalidez que tengan reconocido el complemento destinado a remunerar a la persona que le atiende no resultarán afectados por los límites establecidos en este apartado.

 

3. Requisitos para el acceso al complemento para mínimos

 

3.1. Sólo beneficiarios de pensiones contributivas residentes en territorio nacional

 

1. Sólo se concederán complementos para mínimos a los beneficiarios de pensiones del sistema de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, que no perciban determinados rendimientos o no excedan en su percepción a la cuantía establecida anualmente y siempre que residan en territorio español.

 

Estos complementos serán de aplicación “también” a las pensiones causadas a partir del 1 ene.14 (DA 2ª). Por su parte, los pensionistas que, a 31 dic.13, fueran menores de 60 o 65 años de edad pasarán a percibir, en su caso, las cuantías establecidas para los que tengan cumplida dicha edad a partir del día 1 del mes siguiente a aquel en que cumplan los 60 o 65 años, respectivamente. En aquellos regímenes del sistema de la Seguridad Social que tengan previstos coeficientes reductores de la edad de jubilación, en función de la actividad realizada, la edad de 65 años, a efectos de determinación del derecho a los complementos por mínimos previstos en esta norma, se entenderá cumplida cuando por aplicación de dichos coeficientes resulte una edad igual o superior a la de 65 años, siempre que los beneficiarios cumplan los demás requisitos exigidos (DA 2ª).

 

2. Las pensiones causadas a partir del 1 ene.13 deberán cumplir ya con el requisito de residencia en territorio nacional, antes inexistente. Recordemos que las pensiones contributivas no exigen tal requerimiento, admitiendo en su aplicación el principio de exportabilidad. Incluso el Reglamento 883/04 exime de tal requisito a las pensiones no contributivas. De hecho, el art. 70 del Reglamento 883/04 se refiere a las prestaciones en metálico no contributivas con características tanto de Seguridad Social como de asistencia social. Se considerará como tales a aquellas que ofrezcan una cobertura adicional, sustitutoria o auxiliar de los riesgos cubiertos por las ramas de Seguridad Social, cuya financiación proceda exclusivamente de la tributación obligatoria destinada a cubrir el gasto público y general (si bien aclara que las prestaciones destinadas a completar una prestación contributiva no se considerarán prestaciones contributivas por este único motivo) y siempre que las condiciones de concesión y cálculos de las prestaciones no dependan de ninguna contribución del beneficiario. Deberán estar incluidas como tales en el Anexo X del citado Reglamento. Además, y salvo disposición en contrario, las prestaciones en metálico debidas en virtud de la legislación de uno o varios Estados miembros no podrán sufrir ninguna reducción, modificación, suspensión, supresión o confiscación por el hecho que el beneficiario o los miembros de su familia residan en un Estado miembro distinto de aquel en que se encuentra la institución deudora. Ciertamente, el art. 70 del Reglamento 883/04 excluye las prestaciones en metálico no contributivas de la aplicación del art. 7 del Reglamento 883/04, precisamente el que suprime las cláusulas de residencia. A tal fin, el citado art. 70 dispone que dichas prestaciones únicamente serán facilitadas en el Estado miembro de residencia, sufragadas por la institución del lugar de residencia y de conformidad con su legislación.

 

Pero este mismo Reglamento 883/04 contiene un art. 58 que impide que el beneficiario de las prestaciones contributivas perciba, en el Estado miembro de residencia y con arreglo a cuya legislación se le adeude una prestación, en concepto de prestaciones, una cuantía inferior a la de la prestación mínima fijada por dicha legislación para un período de seguro o de residencia igual al total de los períodos computados para la liquidación. La institución competente de dicho Estado miembro le abonará durante todo el período de residencia en su territorio un complemento igual a la diferencia entre la suma de las prestaciones debidas en virtud del presente capítulo y la cuantía de la prestación mínima.

 

Aunque ambos parecen conducir a una misma conclusión – la exigencia de residencia del beneficiario- lo cierto es que el art. 58 no requiere, como sí lo hace el art. 70, que se sufrague por la institución del lugar de residencia, tan sólo que sea facilitada por el Estado miembro de residencia. En todo caso, y aun cuando se considerara conforme al derecho comunitario la exclusión de la exportabilidad en ambos casos, una interpretación más coherente con la pretensión del legislador español y, sobre todo, con la del legislador comunitario, exigiría incluir los complementos para mínimos en el Anexo X del citado Reglamento 883/04, listado en el que, por ahora, no figura ([8]).

 

Dificultad que se extiende asimismo a la aplicación de los Convenios Bilaterales o Multilaterales en los que suele incorporarse una cláusula de exportabilidad si bien su campo de aplicación contempla únicamente a las pensiones contributivas.

 

En todo caso, y en virtud de lo establecido en la DA 17ª bis LGSS, los beneficiarios de prestaciones económicas del sistema cuyo disfrute se encuentre condicionado a la residencia efectiva en España podrán ser citados a comparecencia en las oficinas de la entidad gestora con la periodicidad que se determine, obligación cuyo incumplimiento podrá suponer la suspensión del complemento para mínimo. Si el cumplimiento de la obligación, que puede materializarse tanto en la presentación de documentación como en la comparecencia, se produce transcurridos más de  noventa días desde la solicitud o citación se rehabilitará el complemento para mínimos con una retroactividad máxima de nueve meses.

 

3.2. Con un límite en los rendimientos percibidos

 

1. Los complementos para mínimos sólo se obtendrán ante la demostración de una insuficiencia de recursos por parte del beneficiario. Para ello deberán garantizar que no perciben rendimientos del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales, de acuerdo con el concepto establecido en el IRPF, o que, percibiéndolos, no excedan de la cuantía establecida en la LPGE, como se anticipó. En esa cantidad tenida en cuenta no se considerará la pensión que se vaya a complementar. Además, se excluyen una serie de rendimientos a efectos del reconocimiento de estos complementos para mínimos aun cuando sean computados en términos fiscales. Se trata de los gastos deducibles, según la legislación fiscal, en los rendimientos íntegros procedentes del trabajo, de actividades económicas o de bienes inmuebles. No resulta extraña la estrecha relación entre la norma de Seguridad Social y las normas fiscales toda vez que se trata de fijar un nivel mínimo de protección vital y, para ello, han de conocerse los ingresos netos (de ahí la consideración de los gastos deducibles).

 

Atendiendo a lo previsto para 2014, los complementos para mínimos serán incompatibles cuando las rentas del beneficiario (del trabajo, del capital, de actividades económicas o provenientes de ganancias patrimoniales) excedan de 7.080.73 euros anuales. Cuando la suma, en cómputo anual, de los rendimientos referidos y los correspondientes a la pensión resulte inferior a la suma de 7.080.73 euros más el importe, también en cómputo anual, de la cuantía mínima fijada para la clase de pensión de que se trate, se reconocerá un complemento igual a la diferencia, distribuido entre el número de mensualidades en que se devenga la pensión. Se entenderán que concurren estos requisitos cuando el interesado manifieste que va a percibir durante 2014 rendimientos por cuantía igual o inferior a 7.080.73 euros. Los pensionistas que a lo largo de 2014 perciban rentas acumuladas superiores al límite establecido estarán obligados a comunicar tal circunstancia a las entidades gestoras en el plazo de un mes desde que se produzca. Para acreditar las rentas e ingresos las entidades gestoras de la Seguridad social podrán en todo momento requerir a los perceptores de complementos por mínimos una declaración de éstos, así como de sus bienes patrimoniales y, en su caso, la aportación de las declaraciones tributarias presentadas (art. 6).

 

A los solos efectos de garantizar los complementos por mínimos, se equipararán a ingresos o rendimiento de trabajo las pensiones públicas que no estén a cargo de cualquiera de los regímenes públicos básicos de previsión social. Las cantidades a tanto alzado y los pagos periódicos abonados con carácter compensatorio a los pensionistas españoles al amparo del Acuerdo celebrado con Reino Unido el 18 sep.06 no se computarán a ningún efecto para el reconocimiento de los complementos para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones (art. 12).

 

En caso de concurrencia de pensiones, sólo se reconocerá complemento para mínimo si la suma de todas las pensiones concurrentes, una vez revalorizadas las de la Seguridad Social de acuerdo con la normativa que les sea de aplicación, resultara inferior al mínimo que corresponda a aquella de las del sistema de Seguridad Social que lo tenga señalado en mayor cuantía en cómputo anual. Dicho complemento consistirá en la cantidad necesaria para alcanzar la referida cuantía mínima. El complemento que corresponda de acuerdo con lo dispuesto en esta norma se aplicará a la pensión concurrente determinante de la citada cuantía mínima (art. 12).

 

2. Existen, por tanto, dos límites de ingresos: el principal (la no percepción de ingresos computables en la cuantía que anualmente se establezca) y el subsidiario (la suma de estos rendimientos computables y los de la pensión que se vaya a completar deberá ser inferior a la suma de la cuantía fijada anualmente como límite de ingresos principal más el importe de la cuantía mínima fijada para cada pensión, en cuyo caso se reconocerá el complemento igual a la diferencia distribuido entre el número de mensualidades de la pensión).  Todo ello siempre  que dicha diferencia no determine para el interesado una percepción mensual conjunta de pensión y complemento superior a la cuantía mínima de la pensión.

 

A efectos de estos límites no se computarán aquellos ingresos que se hayan percibido el año anterior pero se pruebe que no se van a percibir en el año en que se apliquen los complementos para mínimos. Los ingresos económicos a tener en cuenta son los obtenidos en el ejercicio económico en que tales complementos son abonados y no los del año anterior. Por varias razones. En primer lugar, porque las normas de aplicación no indican que se trate de ingresos del año vencido; en segundo término, porque la naturaleza de los complementos se desnaturalizaría si se denegaran al resultar los ingresos del año anterior superiores dejando así desprotegidas situaciones de necesidad actuales; además, sólo cabe recurrir a la presunción de que los ingresos del año en curso serán iguales a los del año anterior cuando se pueda conocer la cuantía de éstos. Por lo tanto, la garantía de mínimos sólo puede basarse en comprobaciones a posteriori, constituyendo la declaración de ingresos en el año anterior una presunción iuris tantum ([9]).

 

Con todo, una regulación como la expuesta plantea no pocos problemas interpretativos. Por ejemplo, la dificultad para controlar las rentas de trabajadores no asalariados. O en relación a la pensión de viudedad cuando existan varios beneficiarios, pues el complemento podría demandarse en cada una de las pensiones, resultando más coherente con el régimen jurídico descrito la aplicación del complemento sobre la pensión total y no sobre cada una de las pensiones originadas. O, en otro orden de consideraciones, el cálculo en las pensiones con pro rata temporis. Sólo cuando lo que el pensionista realmente perciba, sumando las pensiones procedentes de otros Estados, no alcance la cuantía señalada para la pensión solicitada en España se garantizará un complemento por la diferencia hasta alcanzar el mínimo vigente en tanto resida aquí (art. 14.3 RD 1045/13).

 

4. Cuantía de los complementos para mínimos: diferente cuantía en función de la edad, la  convivencia marital y la dependencia económica

 

1. La cuantía de los complementos para mínimos será distinta en función de la edad del beneficiario, la unidad familiar y la dependencia económica del cónyuge a cargo. Así, las normas distinguen entre titular con 65 o menor en la jubilación, con sesenta 65 años o entre 60 y 64, en la incapacidad, con 65 años, entre 60 y 64 años y con menos de 65 años en la viudedad, menor de 18 años si se trata de un beneficiario discapacitado en la orfandad o, finalmente, con 65 años o menos en el caso de la pensión en favor de familiares. Y, como se expusiera, la determinación de la edad deberá considerar tanto la edad real como la edad ficticia en aquellos supuestos que permitan la aplicación de coeficientes reductores sobre la edad.

 

También variará la cuantía según si el beneficiario tiene cónyuge a cargo, no tiene cónyuge (unidad económica unipersonal) o tiene cónyuge pero no está a cargo del beneficiario. Se considerará que existe cónyuge a cargo del titular de una pensión, a los efectos del reconocimiento de las cuantías mínimas establecidas en el anexo del RD 1045/13, cuando aquél se halle conviviendo con el pensionista y dependa económicamente de él. Salvo en el caso de separación judicial, se presumirá la convivencia siempre que se conserve el vínculo matrimonial, sin perjuicio de que esa presunción pueda destruirse por la actividad investigadora de la Administración. Será la unidad matrimonial y no otra la única computable. No se contempla, pues, cualquier tipo de convivencia sino tan sólo la derivada del matrimonio. Salvo en el caso de separación judicial, se presumirá la convivencia siempre que se conserve el vínculo matrimonial. De ahí que las rentas de naturaleza ganancial deban imputarse a cada cónyuge por la mitad. Esto significa que cada cónyuge será beneficiario de la mitad del importe de dichas rentas.

 

Para que exista dependencia económica se necesita cumplir, al menos, dos requisitos. Uno, que el cónyuge no sea, a su vez, titular de una pensión a cargo de un régimen básico público de previsión social, entendiendo comprendido en dicho concepto las pensiones reconocidas por otro Estado así como los subsidios de garantía de ingresos mínimos y ayuda a tercera persona de la DT Única del RD Leg. 1/13, 29 nov., BOE, 3 dic. y las pensiones asistenciales de la Ley 45/60, 21 jul, BOE, 23. Y, dos, que los rendimientos por cualquier naturaleza del pensionista y de su cónyuge resulten inferiores a 8.259,75 euros anuales. Cuando exista cónyuge a cargo del pensionista, no podrá rebasar la cuantía que correspondería a la pensión no contributiva por aplicación a lo establecido en el art. 145.1.1 LGSS para las unidades económicas en las que concurran dos beneficiarios con derecho a pensión (art. 7). Cuando la suma, en cómputo anual, de los rendimientos referidos y del importe, también anual, de la pensión que se vaya a complementar resulte inferior a la suma de 8.259, 75 euros y de la cuantía anual de la pensión mínima con cónyuge a cargo de que se trate, se reconocerá un complemento igual a la diferencia, distribuido entre el número de mensualidades que corresponda.

 

Por su parte, se considerará que el pensionista constituye una unidad económica unipersonal, a los efectos de lo dispuesto en la DA 24ª Ley 40/07, 4 dic., BOE, 5 cuando no se superen los límites expuestos teniendo en cuenta sus ingresos y patrimonio, “excluida su vivienda habitual”.

 

Los perceptores de complementos por cónyuge a cargo vendrán obligados a declarar, dentro del mes siguiente al momento en que se produzca, cualquier variación de su estado civil que afecte a dicha situación así como cualquier cambio en la situación de dependencia económica de su cónyuge. Sin perjuicio de lo establecido, las entidades gestoras de la Seguridad Social podrán solicitar, en cualquier momento, los datos identificativos del cónyuge así como la declaración de los ingresos que perciban ambos cónyuges. La perdida del derecho al complemento por cónyuge a cargo tendrá efectos a partir del primer día del mes siguiente a aquel en que cesen las causas que dieron lugar a su reconocimiento. La omisión por parte de los beneficiarios de esta obligación será constitutiva de una infracción administrativa.

 

2. El importe de estos complementos para mínimos en ningún caso podrá superar la cuantía establecida en cada ejercicio para las pensiones de jubilación e invalidez en su modalidad no contributiva. En efecto. Al tradicional cálculo del complemento para mínimos -diferencia existente entre la pensión inicialmente calculada y la mínima-, la Ley 27/11 introduce una alteración significativa al establecer como tope máximo al importe de estos complementos la cuantía anual de las pensiones no contributivas (5.122,60 euros anuales en 2014, ex art. 17 RD 1045/13). Además del significativo cambio operado en la naturaleza jurídica de estos complementos en 1997 (Ley 24/97 al establecer su financiación con cargo a las aportaciones estatales y no de las cuotas de los sujetos obligados y demás recursos de las pensiones contributivas, como se anticipara) se suma ahora la equiparación cuantitativa con las pensiones no contributivas, lo que parece indicar la voluntad del legislador de asimilar ambas cuando responden a una finalidad bien distinta en los términos expuestos.

 

El límite de la cuantía respecto de las pensiones no contributivas puede conducir a una perversión y es que existan pensiones contributivas inferiores a la mínima si el complemento añadido al cálculo inicial excediera de dicha cuantía. De ser así, pudiera ocurrir que el complemento (reducido a la cuantía de las pensiones contributivas) más la suma de la pensión inicial no alcanzara la pensión mínima del sistema. Y, aun cuando la solución no se generalice, una conclusión como la expuesta incumpliría el principio de suficiencia en el nivel contributivo en el que se garantiza una cuantía mínima por lo que, al menos ésta, deberá resultar alcanzable. Consecuencia grave por discriminatoria salvo que se opte también por expulsar del nivel a quienes no consigan una cantidad suficiente para acceder a la pensión mínima del sistema.

 

La justificación no parece razonable aunque se intente explicar. Por un lado, se entiende que debe existir una cierta proporción entre la pensión alcanzada y el complemento añadido pues si éste superara en exceso a aquél (en el doble o triple) resultaría desproporcionado en un sistema contributivo. Por otra parte, se intenta poner de manifiesto la conexión entre el nivel contributivo y no contributivo, ambos dentro del sistema de Seguridad Social, a fin de reforzar la equiparación del complemento para mínimos con la pensión no contributiva. Y, por último, se subraya que se trata de una limitación que afecta sólo al complemento y no a la pensión mínima que podrá seguir incrementándose en los términos que determinen los Presupuestos Generales del Estado. Pero, por muchos esfuerzos argumentativos que se realicen, la solución no puede ser la de permitir que existan pensiones inferiores a la mínima en el ámbito contributivo al aplicar complementos que superan la cuantía de las no contributivas. La solución sólo pasa por garantizar, al menos, la pensión mínima.

 

La cuantía tiene asimismo repercusión en la regulación del art. 161 bis.2 B) LGSS a partir de la redacción introducida por el art. 5.1 Ley 27/11. La letra c) supone un nuevo obstáculo para poder acceder a la jubilación anticipada en esta modalidad de cese voluntario en el trabajo toda vez que “una vez acreditados los requisitos generales y específicos de dicha modalidad de jubilación, el importe de la pensión ha de resultar superior a la cuantía de la pensión mínima que correspondería al interesado por su situación familiar al cumplimiento de los 65 años de edad”. En caso contrario, no podrá acceder a esta fórmula de jubilación anticipada. Por tanto, si el importe de la pensión anticipada resultante, aplicados los coeficientes reductores correspondientes, fuera inferior a la pensión mínima no se podrá jubilar mediante la modalidad de cese voluntario. De esta forma y en estos supuestos, se anula la posibilidad de obtener el complemento para mínimos pues, al resultar una pensión inferior a la mínima, no se tendrá derecho a la pensión -a ninguna pensión- ni siquiera a la pensión mínima.

 

Quizá la desaparición del segundo párrafo del art. 50 LGSS de la regulación anterior a la Ley 27/11 en donde se preveía que “a los solos efectos de garantía de complementos para mínimos se equipararán a rentas de trabajo las pensiones públicas que no estén a cargo de cualquiera de los regímenes públicos básicos de previsión social” se deba precisamente a la imposibilidad de acceder a la jubilación anticipada si, una vez calculada la pensión, el importe es superior a la pensión mínima. Lo que significa que, en este caso, no resultará aplicable (incluso reuniendo los requisitos para su percepción) el complemento para mínimos ([10])

 

Con todo, este límite se amplía, como se expusiera, cuando se trate de un pensionista con cónyuge a cargo. En ese caso, el límite se ampliará de acuerdo con la determinación de la cuantía de la pensión no contributiva para las unidades económicas de convivencia en las que concurran dos beneficiarios con derecho a pensión no contributiva, según el art. 145.1.1. LGSS. Referencia que sirve para fijar el límite máximo del complemento para mínimos y no el de la pensión mínima. Este incremento consiste en sumar al importe de la pensión no contributiva el 70% de dicha cuantía por lo que, en tales supuestos, el límite de la cuantía de ingresos para acceder al derecho del complemento será más alto suponiendo un considerable incremento.

 

Los complementos para mínimos serán objeto de revalorización anual y de actualización en virtud del mantenimiento del poder adquisitivo. Las cuantías fijas del SOVI son igualmente aplicables, de acuerdo con lo establecido en relación a las pensiones causadas a partir del 1 ene.14 (DA 2ª). No tendrán carácter consolidable por lo que no se garantiza una percepción indefinida de dichos complementos. Si se modificaran las circunstancias económicas del beneficiario el complemento podrá verse reducido e incluso anularse. En coherencia serán absorbibles con cualquier incremento futuro que puedan experimentar las percepciones económicas del interesado ya sea en concepto de revalorización ya por reconocimiento de nuevas pensiones en virtud de las reglas de concurrencia.

 

3. La gestión de los complementos tiene también una normativa propia. Los complementos debieran ser abonados al tiempo del reconocimiento de la pensión cuya cuantía no alcanza el mínimo previsto sin necesidad de petición expresa por parte del beneficiario. Pero si estos complementos se solicitaron con posterioridad al reconocimiento de la pensión por modificarse las circunstancias iniciales los efectos económicos del mismo serán que, si se solicitan dentro del plazo de tres meses, el complemento se percibirá a partir del día siguiente a aquél en que se reúnan los requisitos, pero, si se solicitan pasados los tres meses, los complementos tendrán una retroactividad máxima de tres meses a contar desde la fecha de presentación de la solicitud. Una solución dudosa por cuanto los efectos económicos de una pensión ya reconocida revisada al alza con posterioridad no pueden retrotraerse a los tres meses anteriores a la solicitud de revisión puesto que, en esos casos, la fecha a tener en cuenta es la de la concesión inicial de la pensión y no la del reconocimiento de la revisión de su cuantía. Por lo demás, de producirse la absorción o supresión de los complementos tendrá efectos desde el día primero del mes siguiente a la fecha de la resolución del reconocimiento de la nueva pensión.

 

Si existiera una pensión extranjera se reconocerá el complemento cuando la suma de ambas pensiones fuera inferior al mínimo reconocido en España. Del mismo modo se procederá cuando el organismo extranjero haya reconocido la pensión pero no la haya abonado. Además, las prestaciones percibidas con cargo a entidad extranjera tendrán la consideración de ingresos o rendimientos de trabajo.

 

5. Supuestos especiales

 

1. Existen algunas excepciones a la regla general. En primer lugar, en relación a la pensión de orfandad. Cuando dicha pensión se incremente en la cuantía de la pensión de viudedad, el límite de la cuantía de los complementos a mínimos sólo quedará referido al de la pensión de viudedad que genera el incremento de la pensión de orfandad. En general, existen pocas posibilidades de establecer la limitación pues la pensión mínima mensual es muy inferior a la de las pensiones no contributivas. El límite excede con mucho el importe mensual previsto para la pensión mínima de orfandad debido a que esta última es casi la mitad de la cuantía de las pensiones no contributivas lo que puede generar una cierta inquietud sobre que una pensión contributiva como la de orfandad sea sustancialmente inferior que una no contributiva, de carácter asistencial. Con una excepción, y es precisamente ésta, la de la pensión de orfandad absoluta (viudedad más orfandad) que sí puede superar el importe de las pensiones no contributivas. La solución es la misma pues se mantiene el mismo límite tanto para la pensión de viudedad como para la de orfandad incrementada con la de viudedad que constituye la nueva pensión de orfandad absoluta. La nueva regla supone la aplicación de un sólo límite y ese límite será el mismo que el aplicado a la pensión de viudedad de la que procede.

 

Ahora bien, el complemento desde la pensión calculada hasta la mínima de viudedad varía según las circunstancias del beneficiario distinguiendo si tiene cargas familiares, 65 años, discapacidad, edad entre 60 y 64 años o menor de 60 años. Bien es cierto que la redacción “sólo quedará referido al (límite) de la pensión de viudedad que genera el incremento de la pensión de orfandad” no resulta del todo clara. Por eso se subraya que el límite del complemento no dependerá de una cuantía fijada para todos los huérfanos por igual ni siquiera de las circunstancias del pensionista de orfandad sino que el límite mayor o menor del complemento por mínimos dependerá de la pensión de viudedad que genera el incremento de la pensión de orfandad absoluta.

 

La exclusión de las reglas del límite en estos casos puede responder a razones bien diversas. Por una parte, se trata de proteger mejor a los menores pero también, por otra, se entiende que es una decisión menos gravosa en función de las cuantías de las pensiones que se encuentran afectadas (viudedad y orfandad, las más bajas del sistema) y del hecho de que se trate de una pensión, la de orfandad, no vitalicia.

 

2. Finalmente, los pensionistas de gran invalidez que tengan reconocido el complemento destinado a remunerar a la persona que les atiende no resultarán afectados por los límites establecidos sobre la cuantía de las pensiones no contributivas. Sólo en lo que se refiere al complemento por ayuda de tercera persona, aunque sí se aplicarán los límites al complemento por mínimos de la pensión que se determine, excluido el complemento destinado a remunerar a la persona que le atiende.

 

 

III. A MODO DE CONCLUSIÓN

 

La aproximación a las pensiones mínimas resultaría grata si se tratara de exponer el “mínimo” número de las pensiones existentes. Pero no. Casi un 30% de los pensionistas (el 27.5%) obtienen una pensión mínima, luego no reproduce una situación insignificante a la que el sistema ha de responder otorgando una solución válida dentro del mandato constitucional de suficiencia y adecuación de las pensiones. No. Cada vez son más los trabajadores que por situaciones de diferente factura (salarios bajos, desempleo próximo a la jubilación, lagunas de cotización, vida laboral más corta, interrupciones prolongadas en el caso de las mujeres, etc) no alcanzan el mínimo exigido al calcular su pensión. No es, por tanto, una realidad insignificante sino creciente.

 

Pero conviene no equivocarse, las reformas operadas en el cálculo de las pensiones contributivas son la clave para entender el (elevado) número de pensionistas con complementos para mínimos. Y se podrá responder que, desde el año 2000, el porcentaje de pensionistas con estos complementos ha descendido (del 31.41% al 27.5% actual). Obviamente porque muchos pensionistas se han quedado por el camino y no han podido acceder a la pensión contributiva debido a la rigidez de sus requisitos de acceso.

 

Por supuesto, un sistema de reparto no puede permanecer impasible ante los retos demográficos y económicos que conocemos. Pero un sistema contributivo de Seguridad Social no puede importar el aséptico principio de porporcionalidad del sistema de seguro privado. El trabajador hace lo que se le pide, cotiza mientras trabaja. A cambio aspira a obtener una prestación que le permita mantener (o aproximarse) a su poder adquisitivo cuando se halle inactivo. Y esto cada vez es más difícil en nuestro sistema. La financiación con cargo a las aportaciones del Estado íntegramente de los complementos para mínimos ha permitido justificar el tratamiento de éstos como si de una pensión no contributiva se tratara. Un error conceptual que permite primar la fuente de financiación sobre la función que cumplen dentro del sistema.

 

Si a la rigidez en el acceso a las pensiones contributivas se añade también la del cálculo de sus cuantías el resultado puede ser muy pernicioso para el sistema. Quizá se desincentive la cotización, incrementándose una economía sumergida ya hoy inasumible. Los desequilibrios financieros de la Seguridad Social deberían ser solventados reformando algunas disfuncionalidades en regímenes especiales, en situaciones de fraude, en bonificaciones indebidas, en fin, en márgenes que impidan hacer recaer el gravamen sobre los cotizantes y sus legítimas expectativas.

 

 

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Este Congreso rinde tributo a Antonio Ojeda con motivo de su jubilación. Valorar aquí su aportación a la disciplina laboralista española (e internacional) resultaría pretencioso. No reconocerla, rayaría en la mezquindad intelectual. Su vida académica ha transcurrido entre la investigación, la docencia y su compromiso social. Los dos hemos dialogado, debatido y discutido mucho sobre jubilación. Una de las últimas ocasiones, en el homenaje a Luis Enrique de la Villa por su jubilación. Allí Antonio Ojeda, manifiestamente en desacuerdo con la polarización de las tesis acerca de la función de esta figura considerada, para unos, como un acto de liberación y, para otros, como una limitación a la utilidad de la persona, hacia una afirmación: “son los actores sociales y poderes públicos (quienes) mueven las fronteras entre vida activa y pasiva con vistas a cumplir determinados objetivos estratégicos que poco tienen que ver con la felicidad de los afectados en la mayor parte de los casos”. En su caso sí. Esos actores sociales o esos poderes públicos no podrán impedir que disfrute de una feliz jubilación activa. En palabras de una poetisa andaluza “Iremos por las calles que ya nos vieron antes;/el aire distraído para que nadie sepa/que la historia prosigue con capítulos nuevos” (Concha Lagos, “Quiero mirar estatuas”).

 

 

 

 



([1]) VILLA GIL, L.E. de la y LÓPEZ CUMBRE, L., “Jubilación y prolongación de la vida activa (las mil y una jubilaciones)”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. Extraordinario, 2008, pág. 393.

([2]) Vid más extensamente en LÓPEZ CUMBRE, L., “El papel de las pensiones mínimas en el proceso de maduración de los sistemas de protección social y en relación con las estrategias de activación para la incorporación al empleo” en Revista Derecho social internacional y comunitario, número extraordinario, 2010, pp. 203-258.

([3]) FUENTE LAVÍN, M. de la, El sistema de pensiones en España. Evolución y perspectivas de futuro, Granada, Comares, 2006, pág. 241.

([4]) Un exhaustivo estudio en GARCÍA VALVERDE, M.D., La cuantía de las prestaciones en el sistema de Seguridad Social español, Granada, Comares, 2003.

([5]) Algunos autores optan por una solución ecléctica y consideran que el elemento contributivo es más relevante, en este caso, que la fuente que financie el complemento para garantizar una cuantía mínima pues, en puridad, sólo se obtiene un complemento para mínimos si previamente se ha cotizado y se tiene derecho a una pensión contributiva. De ahí que se aconseje una calificación mixta de dicho complemento, no siendo ni puramente asistencial o no contributivo ni contributivo plenamente, aun cuando si hubiera que elegir entre uno y otro se encontrarían, “hoy por hoy”, más próximo al nivel contributivo que al asistencial. ALARCÓN CARACUEL, M.R., y GONZÁLEZ ORTEGA, S., “Los principios de organización de las pensiones públicas”, en AAVV, Pensiones sociales. Problemas y alternativas. IX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (T.II), Madrid, MTAS, 1999, pág. 207.

([6]) VICENTE PALACIO, A., “Los complementos de pensiones y la pensión mínima de la Seguridad Social”, Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, iustel.com, núms. 29-30, 2012, pág. 8.

([7]) GETE CASTRILLO, P., El nuevo derecho común de las pensiones públicas, Valladolid, Lex Nova, 1997, pág. 590.

([8]) VICENTE PALACIO, A., “Los complementos de pensiones y la pensión mínima de la Seguridad Social”…op.cit, pág. 8.

([9]) BARRIOS BAUDOR, G., “La pensión de jubilación mínima: el complemento a mínimos”, en AAVV, Tratado de Jubilación. Homenaje al profesor Luis Enrique de la Villa Gil con motivo de su jubilación, Madrid, Iustel, 2007, pág. 952.

([10]) FERNÁNDEZ ORRICO, F.J., “Aproximación gradual entre la pensión mínima de jubilación contributiva y la pensión no contributiva: nuevos ajustes en la reforma del complemento por mínimos”, en AAVV, VIII Congreso Nacional AESSS. La reforma de las pensiones en la Ley 27/2011, Murcia, Laborum, 2011, pág. 446.

 

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